Ambtenaar niet na te bootsen

Gevolgen digitalisering voor de werkvloer

‘In de toekomst zijn er voor het huidige werk bij gemeenten waarschijnlijk minder mensen nodig dan nu het geval is. Daar kan niemand omheen.’ In het restaurant van het Amsterdamse debatcentrum De Balie begint Robert Went, als econoom werkzaam voor de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR), het interview somber. Een onvoorspelbaar gedeelte van de taken bij een gemeente wordt gedigitaliseerd, waardoor werk verdwijnt.

Toch denkt Went niet dat ‘complete ambtenarenbanen’ zomaar verdwijnen. ‘Laat ik het zo zeggen: ik acht de kans dat een robot een gehele baan van een ambtenaar overneemt heel klein. Banen zijn immers een bundel van taken. En van alle taken binnen een baan is meestal maar een gedeelte te automatiseren.’

Op basis van cijfers van de Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (OESO) stelt Went dat er voor ambtenaren wel meer tijd vrij zal komen binnen bepaalde functies, omdat deeltaken worden geautomatiseerd. ‘We moeten dan goed nadenken over hoe we die tijd opnieuw kunnen gebruiken voor andere zaken.’ Met name de ‘meer saaie en geestdodende taken en banen’, gaan dankzij automatisering verdwijnen, denkt Went.

Maar welke functies er voor ambtenaren precies bijkomen, is lastig te voorspellen. ‘App-ontwikkelaar is nu een baan. Dat had je vijftien jaar terug nooit kunnen weten. Nu wordt er, ook door gemeenten, veel geinvesteerd in algoritmes en data-analyse. Gemeenten werken steeds meer datagestuurd en starten op grote schaal pilots.’ Maar werken met data brengt ook totaal nieuwe verantwoordelijkheden en taken met zich mee. ‘Een algoritme moet goed werken om voor een gemeente waarde te hebben. Je kunt door verkeerde inschattingen per ongeluk hele wijken of postcodes uitsluiten van goede dienstverlening.’

Went verwijst naar gemeenten in de Verenigde Staten die hun wegen bijhouden op basis van data die door bewoners worden ingevoerd. De straten van rijke buurten zijn daardoor een stuk beter onderhouden dan de straten in arme buurten, omdat armere buurten nogal eens van digitale kennis en computers verstoken zijn. ‘Een algoritme heeft vaak vervelende kanten met ingebakken vooroordelen. Voor je ermee gaat werken moet je wel weten wat je wilt gaan doen en welke data je daarvoor nodig hebt. Ethisch bewustzijn tijdens het opstarten en uitvoeren van zo’n project is dus noodzaak. En dat heeft een robot niet.’

Handelingsvrijheid
Jan de Kramer, als adviseur van werkgeversvereniging AWVN gespecialiseerd in organisatieontwikkeling, kan net als Went geen banen ‘voorspellen’. ‘Niemand heeft daar een antwoord op. Het is slecht voor te stellen hoe technologie zich ontwikkelt. We weten ook niet aan welke vraag van de burger de overheid over tien jaar moet voldoen.’

De Kramer houdt zich in ieder geval vast aan een ‘onmisbaar menselijk aspect’ bij morele vraagstukken van gemeenten. ‘Je kunt alle functies en rollen digitaliseren, maar word je daar ook een betere overheid van?’

Hij denkt zelf dat zoiets niet altijd het geval is. ‘Ik ken een grote gemeente die de aanvraag van bouwvergunningen heeft gedigitaliseerd, maar daar toch weer van is teruggekomen. Het werkte gewoon niet. Mensen willen graag met mensen in gesprek als het over een belangrijk onderwerp gaat. Niet zelf iets invullen om vervolgens maar te hopen dat ze het juiste hebben aangekruist.’

Voor ambtenaren geldt er bovendien een bepaalde handelingsvrijheid die je een robot onmogelijk zou kunnen geven, denkt De Kramer. ‘Een politieman mag bijvoorbeeld een bon uitschrijven bij een overtre ding, maar soms is een waarschuwing een betere optie. Hetzelfde geldt voor het geven van vergunningen als het gaat om schuurtjes of parkeerplekken die één centimeter te groot zijn. Een systeem maakt dat onderscheid niet, eens mens wel. Die handelingsvrijheid is soms nodig en die kun je niet automatiseren.’

De Kramer had eerder als gemeentebestuurder het parkeerbeheer onder zijn hoede. ‘Het doel van parkeerboetes is om ervoor te zorgen dat auto’s niet op de verkeerde plek zijn. Is dat wel het geval, dan volgt er bij een geautomatiseerd systeem gelijk een boete. Bij een menselijke waarschuwing kan iemand de auto nog wegzetten. Als er gelijk een boete volgt, denkt degene waarschijnlijk: ik heb de bon nu toch al, dus ik laat de auto staan.’

Het handelen van een ambtenaar is gericht op continuïteit van de samenleving, zegt De Kramer. ‘Dat is wat anders dan op resultaat. Om alles in goede banen te leiden heb je soms een menselijk aspect nodig.’

Cruciaal
Handelingsvrijheid en een ethisch bewustzijn is een robot voorlopig niet gegeven. Daarnaast kan de overheid bepaalde processen nooit helemaal aan technologie toevertrouwen, vermoeden Kramer en Went. Bij gemeenten is de kwaliteit van gegevens enorm belangrijk omdat die steeds vaker dienen als de basis voor beslissingen. ‘Gemeenten verzamelen in de toekomst nog meer data en die moeten wel in orde zijn. Dat is cruciaal. Iemand zal dat toch moeten controleren.’

Ook de Kramer verwacht dat controle op het verzamelen van data steeds belangrijker wordt. ‘Het werk gaat zich verleggen van administratieve taken naar controle rende taken. Een gemeenteambtenaar zal steeds meer bezig zijn met de vraag of hun gegevens nog wel kloppen in de samenhang der dingen. Gemeenteambtenaren moeten in toenemende mate hun data controleren en bij de audits uitvoeren bij algoritmen en data-gestuurde projecten.’

Ondanks dat er volop geëxperimenteerd wordt met biometrie, zoals gezichtsherkenning, verwachten Went en De Kramer niet dat dit per se een gevaar betekent voor de baan van de medewerkers publiekszaken. ‘Het zijn vooral bedrijven die dat roepen. Het wordt altijd overdreven’, verzucht Went. ‘Daarnaast kan de apparatuur waarmee men gezichten scant worden gehackt. Die processen moeten beveiligd zijn volgens de laatste standaarden. Hackers vinden altijd weer een nieuw lek. Die race is nooit gelopen. Op het gebied van cybersecurity zal er dan ook altijd werk blijven voor een gemeenteambtenaar.’

De Kramer verwijst naar het stemproces bij verkiezingen, wat nog altijd met papier en potlood gaat. ‘Internet is en blijft een buitenruimte, en zodra je buiten komt kan er iets erg gebeuren. Maar over het algemeen is het buiten gewoon veilig.’ Maar 100 procent veiligheid bestaat volgens De Kramer niet. ‘En dat blijft een probleem voor de overheid. Je kunt bij bepaalde processen zoals stemmen nooit iets volledig aan een digitaal systeem toevertrouwen.’

Naast controles en audits zullen er door digitalisering ook nieuwe taken ontstaan. Went ziet gemeenten in de toekomst meer gebruikmaken van robotica zoals drones of machines, maar denkt wel dat er altijd mensen nodig zijn voor de besturing ervan en het onderhoud. Een ambtenarenbaan als ‘robotbestuurder’ of ‘robotspecialist’ bij de gemeente is dus best een mogelijkheid. ‘Robots kunnen werk wel sneller laten verlopen. Ze moeten dan ook op die manier worden gebruikt.’

Zelfrijdende auto’s
Went verwijst naar pilots met zelfrijdende auto’s. ‘In een rijtje achter elkaar over de snelweg gaat dat prima, maar met een vrachtwagen laden en lossen in de Amsterdamse binnenstad is echt ver weg. Ik vraag me zelfs af of dat ooit mogelijk wordt.’ In de landbouw gebruikt men al gretig drones en robots. ‘Die hebben het zware lichamelijke werk overgenomen, maar boeren moeten die wel aansturen en zelf de data lezen en daar conclusies uit trekken.’

Een robotuitzendbureau is al realiteit. Went: ‘Maar ook dan vervangt de robot de mens niet helemaal en wordt er ook altijd een persoon meegestuurd die de robots instelt, instructies geeft en het onderhoud doet.’ Gemeenten voeren op dit moment tal van digitale pilots uit: dataprojecten bijvoorbeeld of rond smart city-toepassingen. Hoe meer technologische ontwikkelingen, hoe meer pilots. Zouden er in de toekomst niet permanente pilot-teams kunnen ontstaan die voortdurend nadenken over technologie en hoe de gemeente daar beter van kunnen worden?

‘Dat is een idee’, antwoordt Went. ‘Er moet in ieder geval permanent worden nagedacht over wat er mogelijk is met de huidige technologische middelen. Gemeenten moeten daarbij flexibel zijn en niet gelijk hun mensen ontslaan. Het is belangrijk om met technologie dienstverlening te verbeteren. Niet bezuinigen moet het doel zijn, maar verbetering.’

Ook De Kramer hoopt dat gemeenten de nieuwe technologie niet aangrijpen om te bezuinigen. ‘Gemeenten worden van een klassieke taakorganisaties nu organisaties die processen organiseren. De manier waarop een gemeente een relatie met de omgeving onderhoudt, wordt steeds belangrijker. Bij stadsbeheer had je vroeger één ambtenaar die besloot wat goed was voor een wijk. Nu beslissen burgers het zelf. Gemeenten zijn daardoor meer een interface tussen de burger en het overheidssysteem.’

Veel gemeenten zien bedrijven als Cool- Blue en Bol.com als voorbeelden van goede dienstverlening. De Kramer: ‘Maar ook die bedrijven openen nu juist weer fysieke locaties. En dat is geweldig! Er is bij Cool- Blue een helpdesk 24 uur per dag beschikbaar en ze hebben de distributie in eigen hand genomen, om zo goede service te garanderen. Het menselijke contact is er nog steeds, voor wie daar behoefte aan heeft.’

Innovatiehysterie
Er is tussen bedrijven en de overheid echter een belangrijk verschil, volgens de Kramer. ‘De overheid is bedacht als ordening van de continuïteit van de samenleving. Een gemeente gaat pas iets regelen als het maatschappelijk is geaccepteerd. Je bent als gemeente niet gemaakt om voorop te lopen. Nieuwe ontwikkelingen hoor je als gemeente op afstand te beoordelen, pas daarna moet er gehandeld worden.’

De Kramer waarschuwt voor ‘innovatiehysterie’. ‘Heel veel innovatieve projecten bij gemeenten mislukken faliekant. De oorzaak? Politiek werkt nu eenmaal met termijnen van vier jaar, er is geen collectief geheugen waardoor men mislukte projecten gewoon nog een keer uitvoert.’

Ook Went valt het op dat ‘voorbeeldondernemingen’ beginnen met het openen van fysieke locaties. ‘Als je iets belangrijks koopt, zoals een computer van Apple, wil je toch in gesprek met goed gekwalificeerd personeel en niet met een antwoordmachine. Gemeenten moeten hierbij ook ouderen in de gaten houden die – als het te snel gaat – nergens terecht kunnen. ‘Je loopt het risico dat je met vernieuwen als gemeente ook veel verliest.’

Went denkt dat de kwaliteit van mensen wordt onderschat. ‘Onderling menselijk contact en menselijke handelingen zijn moeilijk te automatiseren. In een artikel vertelde een serveerster in een casino eens hoe zij in één beweging een hele tafel kan schoonmaken en vervolgens het dienblad zonder vallen met één hand door een mensenmassa heen kan dragen. Het duurde drie jaar voor ze die manoeuvre foutloos kon uitvoeren. Hoelang zou het duren voor er een robot is gemaakt die al die handelingen foutloos kan doen? Een mens kan ongemerkt zo ontzettend veel, dat is bijna onmogelijk is om na te bootsen. We moeten robots zien als een versterking van de mens, niet als vervanging.’

Elvie heet u welkom
Bezoekers van het servicecentrum van de gemeente Leidschendam-Voorburg worden vanaf eind mei vijf maanden lang welkom geheten door Elvie. Met de robot wil de gemeente het contact tussen bezoekers en robot verbeteren op basis van klantbeoordelingen. Medewerkers van de gemeente kunnen zo wennen aan de technologie en de toegevoegde waarde ervaren. Gemeentesecretaris André Huykman zei daar eerder over: ‘Robotica is in opkomst. In Azië speelt het al een grote rol in de dienstverlening, maar ook in Europa groeien de mogelijkheden en worden robots steeds vaker ingezet. Onze gemeente wil deze mogelijkheden op de voet volgen en verkennen.’