Vrijblijvendheid fnuikt regionale samenwerking

Waarom verloopt regionale samenwerking na een flitsende start zo stroef? Dat onderzocht stedenbouwkundige Janneke Rutgers in twee (voormalige) krimpregio’s: de Achterhoek en de Hoeksche Waard. ‘Blijf niet steken in het hoe, maar keer terug naar het waaróm van de samenwerking.’

Rutgers onderzocht de interne dynamiek van de regionale samenwerkingsverbanden met behulp van de regimetheorie van Clarence Stone, die onderscheid maakt tussen agenda, coalitievorming, samenwerkingsstructuur en middelen.

De bevolkingsafname is in beide onderzochte regio’s de belangrijkste drijfveer voor brede regionale samenwerking en in de Achterhoek speelt ook de kredietcrisis een rol. Overheden, ondernemers en maatschappelijke organisaties beseffen dat ze elkaar nodig hebben om de toekomst van hun regio veilig te stellen. De Achterhoekers komen met een ‘aanvalsplan’, de Hoeksche Waarders met het ‘Pact van Waard’. Beide omvatten een strategische agenda voor de toekomst. Het commitment is groot. Elke deelnemer draagt naar vermogen bij met geld, mankracht, catering of andere faciliteiten.

Mandaat

Er volgen ad hoc bijeenkomsten waar iedereen welkom is. Maar gaandeweg krijgt de overheid een grotere vinger in de pap. Dat begint met de financiële steun van het rijk en de provincies. De overheid brengt op een gegeven moment wel 80 procent van het geld in. Dan rijst de vraag wie er over de besteding gaat, het samenwerkingsverband of de aangesloten overheden. Hoe regel je het mandaat daarvoor?

Projectbureaus, bemand door ambtenaren, bereiden de besluitvorming voor en zorgen voor de uitvoering. De wethouders zitten namens de gemeenten aan tafel met de ondernemers en het maatschappelijk middenveld, maar hebben geen volledig mandaat. De gemeenteraden nemen uiteindelijk de besluiten. Op dat tijdrovende proces hebben andere partijen weinig zicht. Marktpartijen ergeren zich aan het trage tempo. Bovendien hebben ze een informatie­achterstand, zeker in vergelijking met wethouders die zich dagelijks met de samenwerkingsagenda bezighouden. De partijen drijven daardoor uit elkaar en inhoud raakt uit beeld. Het gaat alleen nog maar over het proces. Rutgers noemt dit de paradox van de regionale samenwerking of zoals ze het in haar proefschrift formuleert: ‘samenwerking goed geregeld, urgentie krimpaanpak ontregeld’.

Afhaken

Een van de oorzaken van de paradox is de brede opzet van de samenwerkingsagenda, meent Rutgers. De agenda gaat over bijna alles: bereikbaarheid, economie, onderwijs, voorzieningen, wonen en zorg. Alle partijen brengen hun wensen in op al deze terreinen. Het is onmogelijk ieders wensen te vervullen. Hoe bepaal je waar voorzieningen worden geconcentreerd? Dat leidt tot een spanning tussen lokale en regionale belangen. Subsidies van provincies en rijk leiden ook tot verdelingsvraagstukken: iedereen wil daarvan een graantje meepikken. Private partijen voelen zich steeds meer buitengesloten en dreigen vervolgens af te haken.

Democratisch gat

‘Het gaat dan al lang niet meer over de inhoud’, zegt Rutgers. ‘De samenwerking verzandt in structuurdiscussies en verdelingsvraagstukken. Daarbij heb je te maken met een democratisch gat in de regionale samenwerking. Elk regionaal plan moet worden vastgesteld door de afzonderlijke gemeenteraden. Maar hoe leg je uit dat een regionaal belang ook een lokaal belang is? Stel dat het basisonderwijs moet inkrimpen. Een knappe wethouder die zijn gemeenteraad ervan kan overtuigen dat de eigen school moet sluiten, omdat die van de buurgemeente gunstiger ligt of net is gerenoveerd.’

Het is geen exclusief probleem van krimpregio’s, stelt Rutgers. ‘Ik zie vergelijkbare processen in alle regio’s, ook groeiregio’s. Neem de Regionale Energie Strategieën, de Woningbouwimpuls met regiodeals, de financiering van de jeugdzorg. Op al die terreinen heb je te maken met verdelingsvraagstukken.’ Daarmee legt de onderzoekster de vinger op de zere plek: ‘We organiseren steeds meer dingen op regionaal niveau, maar op een vrijblijvende en informele manier. We hebben geen orgaan op die schaal om zaken formeel te regelen. Daarom moeten we de tussenverdieping van het Huis van Thorbecke beter organiseren.’

Lees het volledige artikel in Binnenlands Bestuur nr. 8 van deze week