‘Geef uitvoerende ambtenaar noodrem bij onrechtsstatelijk beleid’

Wil de publieke dienstverlening in ons land weer op orde komen, dan zullen de baasjes in de beleidstoren moeten inschikken ten faveure van de uitvoerende ambtenaren. Uitvoerders moeten ook een noodrem krijgen waaraan ze kunnen trekken als door slecht beleid de ondergrenzen van de beginselen van goed en behoorlijk openbaar bestuur in zicht komen.

Ondergeschikt

Vrij vertaald is dat de kern van het ongevraagd advies van de Raad voor het Openbaar Bestuur (ROB) aan de Haagse politici en beleidsmakers. Het adviesrapport Naar een uitvoerende macht wordt ziet vandaag het daglicht.

Volgens de opstellers ervan zitten er een paar cruciale systeemfouten in ons bestel die maken dat de publieke dienstverlening te wensen over laat en zelfs tot kwalijke praktijken leidt. Zo wordt er te veel top-down bestuurd en aangestuurd, met uitvoerders onderaan in de hiërarchie. Gevolg is dat het perspectief van uitvoerende organisaties vaak ondergeschikt is. Maar niet alleen dat: ook in uitvoerende organisaties klinkt de stem van de professional op de werkvloer maar in beperkt mate door.

Politieke belangen

Een andere systeemfout is de harde scheiding tussen beleid en uitvoering in de ambtelijke dienst. Niet enkel organisatorisch, maar volgens de ROB vooral ook in het denken: ‘Bij het maken van beleid wordt weinig gelet op de gevolgen voor het uitvoeren ervan. Een belangrijke verklaring hiervoor is dat op beleidsdeparte­menten een grote gerichtheid op de politieke belangen van bewindspersonen bestaat.’ Door de jaren heen is de gerichtheid van de beleidsdepartementen op de belangen van de bewindspersonen steeds sterker geworden. Signalen uit de praktijk die potentieel schadelijk zijn voor de positie van bewindsperso­nen, bereiken daardoor niet of nauwelijks de top.

Verschuiving

Die systeemfouten moeten volgens het onafhankelijke adviesorgaan met kracht worden bestre­den. Wat vooral nodig is, is het stimuleren van ‘waardering en gebruik van de normatieve kennis en ervaring van uitvoerders en de gelijkwaardige positie die daarbij past.’ Dat betekent niet minder dan een verschuiving in de ambtelijke en politiek-bestuurlijke verhoudingen, waar­voor politici en beleidsmakers wat moeten inschikken, om uitvoerders meer ruimte te geven.

Teruggeven opdracht

Een en ander moet handen en voeten krijgen met concrete maatregelen. Zo dient er voor uitvoerders een noodrem te worden ingericht als de ondergrenzen van de beginselen van goed en behoorlijk openbaar bestuur in zicht komen. Uitvoerders moeten een opdracht – al dan niet tijdelijk – kunnen teruggeven aan beleidsmakers en politici wanneer die onuitvoerbaar of onrechtsstatelijk is. Wanneer die genoemde beginselen in het geding komen, ‘is het van belang dat je hierover als professional aan de bel trekt of zelfs concrete regels breekt om onrechtvaardige situaties te voorkomen’, aldus het advies.

Burgergericht

Een en ander vereist voor ambtenaren een goed rechtsstatelijk kompas en burgergericht­heid als kernwaarde van het ambtelijk profiel. Tegelijk moet dan de dominante positie van de financiële en juridische afdelingen worden teruggeschroefd. Het bedrijfsmatige perspectief zou één van de perspectieven op de dienstverle­ning moeten zijn en meer in balans moeten worden gebracht met het burger­perspectief, het professionele perspectief en het rechtsstatelijke perspectief, zo somt de ROB op.

Filteren informatie

Uitvoerders zullen ten behoeve van een goede publieke dienstverlening een gelijkwaardige plek dienen in te nemen bij de ontwikkeling van beleid en wet- en regelgeving. Daarvoor zijn nieuwe verhoudingen nodig, waarbij politici en beleidsmakers wat moeten inschikken ten gunste van uitvoerende organi­saties. Zo zou bijvoorbeeld het contact tussen uitvoerders en de Eerste en Tweede Kamer moeten worden genormaliseerd. Door betere informatievoorziening zouden uitvoerders en beleidsmakers de politiek tot meer keuzes en normering moeten dwingen. ‘Het past niet bij een moderne, transparante overheid wanneer feitelijke informatie uit de uitvoering gefilterd wordt op beleidsdepartementen’, aldus de ROB.

Beloning gelijktrekken

Concreet is ten slotte ook de aanbeveling van de adviesraad om de arbeidsvoorwaarden en arbeidsomstandigheden van ministeries en uitvoerende organisaties gelijk te trekken, want ‘gelijkwaardigheid tussen beleidsmakers en uitvoerders vraagt ook gelijkwaardigheid in materiële zin.’  Op dit moment is er volgens het rapport sprake van scheve verhoudingen in de functiegebouwen van landelijke beleidsdepartementen enerzijds en uitvoerende organisaties en decentrale overheden anderzijds. ‘Dit leidt tot statusverschil, wat de kloof tussen beleid en uitvoering verder bestendigt. Daarbij maakt dit ver­schil het werken bij uitvoerende organisaties minder aantrekkelijk, in verge­lijking met werken voor de beleidsdepartementen,’ aldus de ROB. ‘Voor ons is het van belang dat vooral frontlijn­medewerkers er in materiële zin op vooruitgaan, zodat hun beloning beter in balans wordt gebracht met de verantwoordelijkheden die zij hebben.’