Liever een ‘echte collega' dan een externe

Altijd zijn er die verhalen. Verhalen die beginnen met ‘die externen.’ Zo gauw er ‘die’ voor staat, weet je het wel. Maar weet je dan ook echt hoeveel collega’s van buiten er rondlopen en vooral ook hoe er tegen ze wordt aangekeken? Binnenlands Bestuur wilde dat wel eens uitgezocht hebben en ging samen met I&O Research op onderzoek.

Een van die verhalen die het altijd goed doet, is dat van dat volleybaltoernooi voor het personeel van een grote gemeente in Noord-Holland. Aan dat toernooi deden ook twee complete teams mee van een en dezelfde detacheerder. Wie er ook al weer won, doet er niet toe. Het was — we hebben het over de jaren negentig — exemplarisch voor de mate waarin gemeenten destijds een beroep deden op inhuurkrachten. Intussen zijn we 25 jaar verder en doen opnieuw verhalen de ronde van de grote omvang van inhuur bij de overheid. Verhalen overigens die kunnen worden onderbouwd met cijfers: volgens de meest recente Personeelsmonitor van het A&O fonds Gemeenten besteedde die bestuurslaag in 2022 gemiddeld 17 procent van de loonsom aan externe inhuur — bij de provincies ligt het percentage precies even hoog. Ook het aandeel gemeenten dat ernaar streeft de externe inhuur terug te dringen, wordt volgens diezelfde monitor steeds kleiner. De helft van de gemeenten heeft door dat beleid inmiddels een streep gezet.

In het samen met I&O Research gedane onderzoek van Binnenlands Bestuur geven ambtenaren aan dat er vooral wordt ingehuurd om schaarste in personeel op te vangen. De helft van de respondenten geeft aan dat ze kennis meebrengen die ontbreekt in de situatie. En volgens een derde worden externe collega’s ingehuurd vanwege specifieke kwaliteiten of om wendbaar en flexibel te zijn. De rest geeft nog een andere reden, bijvoorbeeld dat externe inhuur soms wordt gezien als een kwaliteitslabel, dat de organisatie te oninteressant is om mensen echt te binden, dat het vanuit een ander potje dan de salarissen wordt bekostigd en dat de werkzaamheden van externe inhuur vaak op projectbasis zijn en dat het makkelijker is om in te huren dan om mensen op te leiden. Negen op de tien ambtenaren vinden het overigens beter als er niet te veel wordt ingehuurd. Dat is duidelijk meer dan onder de externen zelf: twee derde van hen is het daarmee eens.

Ook op andere punten hebben ambtenaren een meer uitgesproken visie dan externen: de helft van de ambtenaren vindt dat externe inhuur niet nodig zou moeten zijn, dat wil zeggen: in een ideale situatie. Van de externen zelf is maar een kwart het daarmee eens. Zestig procent van de externen vindt het belangrijk om extern in te huren. Onder de ambtenaren is dat maar 27 procent.

Ambtenaren én externen: ‘aandeel inhuur te groot’

De meerderheid van de ambtenaren zegt desgevraagd dat er te veel externen zijn op de eigen afdeling, binnen de eigen organisatie en bij de overheid in het algemeen. Wat opvalt is dat 31 procent over het aandeel op de eigen afdeling tevreden is, dat is meer dan over het aandeel voor de eigen organisatie en de overheid in het algemeen. ‘Bij de eigen afdeling vindt men vanaf een aandeel van 6-10 procent vaker dat er te veel externen op de afdeling zijn. Is het aandeel nog groter, dan vindt men nog vaker dat er te veel externen rondlopen’, zegt I&O-onderzoeker Thijs Lenderink.

‘Binnen de organisatie accepteert men een groter aandeel externen. Pas bij 11-25 procent vindt men het aandeel vaker te groot.’ Binnen de totale organisatie lopen volgens hen verhoudingsgewijs meer externen rond dan op de eigen afdeling. Vinden ze het aandeel op de eigen afdeling vaak nog wel acceptabel, binnen de organisatie vinden ze het doorgaans te hoog. Diezelfde vraag is voorgelegd aan externen die bij de overheid zijn ingehuurd. Dan blijkt dat ook de externen vinden dat het aandeel inhuur vaker te groot dan goed of te klein is.

De helft vindt zelfs dat er te veel inhuur is bij organisaties waar ze werken en een meerderheid vindt dat dit bij de overheid als geheel het geval is. Wel vinden externen vaker dan ambtenaren dat het aandeel externen binnen de organisatie en bij de overheid als geheel ‘precies goed’ is.

Externen echte collega’s? ‘Nou, nee.’

Oké, misschien lopen er hier en daar dus wat te veel externen rond. Maar hoe beoordelen ambtenaren hen? Beschouwen ze hen als echte collega’s? Het antwoord daarop is redelijk duidelijk: van de ambtenaren ziet nog niet de helft (46 procent) de externe in meer of mindere mate als ‘echte collega’. Ambtenaren en externen beoordelen de onderlinge relatie duidelijk verschillend. Andersom namelijk denkt ruim de helft van de externen (56 procent) dat zij wel degelijk als ‘echte collega’ worden gezien. Twee derde van hen ziet ambtenaren in vaste dienst ook als ‘echte collega’.

Een kanttekening past hier bij. Ambtenaren onder de 40 jaar namelijk zien externen vaker als ‘echte collega’s’ dan oudere ambtenaren. En ook vinden jongere ambtenaren het vaker belangrijk om externen in te huren. Dat veel van de vaste ambtenaren externen vaak niet als echte collega’s zien, wil overigens niet zeggen dat ze hen niet waarderen. Uit het onderzoek blijkt dat ambtenaren over het algemeen vaker positief dan negatief zijn over de externen binnen de organisatie. Over de inzet van externen is de helft van de ambtenaren positief. Maar hun expertise en collegialiteit wordt door minder ambtenaren positief gewaardeerd [zie de graphic hieronder].

‘Over de eigen collega’s is men duidelijk positiever dan over externen’, zegt I&O-onderzoeker Melle Conradie. En met name dan op het aspect collegialiteit van de directe collega. Conradie: ‘Vrijwel geen ambtenaar is overwegend negatief over de ‘vaste’ collega’s.’ Het verbaast dan ook niet dat ruim negen op de tien ambtenaren een voorkeur blijken te hebben voor vaste krachten boven externe inhuur.

Vaste ambtenaren gaan voor zekerheid

Vooral in het ruimtelijk domein wordt veel gebruik gemaakt van externen. Natuurlijk, de vraag naar die kennis en expertise op dat vlak is groot, mede door de enorme bouwopgaven die er liggen en de voorbereiding op de Omgevingswet. Daar komt bij dat nogal wat ambtenaren uit die hoek de laatste jaren uit vaste dienst zijn gegaan en zich laten inhuren. Moet gemeenten en provincies vrezen voor een verdere leegloop? Om daar een reëel beeld van te krijgen, legden we in het onderzoek ambtenaren de vraag voor of ze zo’n stap overwegen? Een meerderheid — zeven op de tien ambtenaren — geeft aan niet als externe aan de slag te willen of zullen gaan in de nabije toekomst. Maar opgelet, een op de acht ambtenaren acht dat wel waarschijnlijk en nog eens een even groot aandeel vindt dat niet waarschijnlijk maar ook niet onwaarschijnlijk. Dat betekent altijd nog dat een kwart van het huidige personeelbestand mogelijk de overstap waagt.

Zij die in de toekomst waarschijnlijk als externe de markt op gaan, noemen daarbij salaris, afwisseling van taken en vooral vrijheid als belangrijke aspecten voor die overweging. Opvallend is dat salaris bij externen zelf veel minder als reden genoemd wordt om als externe te werken. Ambtenaren die niet als externe willen werken, noemen vaker dan ambtenaren die dit wel overwegen zekerheid en gemak als belangrijk voor hun keuze. Wat voor externen meewoog in hun keuze, sluit redelijk aan bij wat ambtenaren noemen die een switch overwegen, al noemen externen duidelijk minder vaak dat salaris een rol speelde.

Externen? ‘ja, die verdienen meer’

Veruit de meerderheid van de ambtenaren denkt dat externe collega’s voor hetzelfde werk als dat zij zelf doen meer betaald krijgen. De helft denkt zelfs dat die beloning ‘veel hoger’ is voor externen. Ook onder externen denkt de grootste groep dat ze meer verdienen dan collega’s in loondienst, al is het beeld minder eenduidig. Twaalf procent schat dat externen veel meer verdienen en 36 procent zegt ‘iets meer’.

‘Een kwart denkt juist dat ze minder verdienen’, zegt Lenderink. ‘Hierbij speelt het functieniveau een rol. Externen die aan het begin van hun carrière staan, geven vaker aan dat vaste krachten meer betaald krijgen, terwijl dat hoger op de carrièreladder vaker andersom is. Wanneer we de resultaten per leeftijdsgroep bekijken, zien we dit patroon terug: van de externen onder de 40 jaar schat een derde in dat ambtenaren in dienst meer verdienen, onder oudere externen is dit 12 procent.’

Komende jaren? ‘Alleen nog maar meer externen’

Zowel ambtenaren als externen verwachten dat het aandeel externe inhuur de komende jaren toe zal nemen. Twee derde van de ambtenaren verwacht een (sterke) toename binnen de eigen organisatie. Ook de meerderheid van de externen verwacht dat er de komende jaren een toename of zelfs sterke toename van inhuur bij de overheid zal zijn.

Er worden verschillende redenen gegeven waarom men dat denkt. Beide kampen noemen vooral dat de arbeidsmarkt erg krap is en dat het daardoor moeilijk is om vacatures in te vullen. Omdat de komende jaren ook veel ambtenaren met pensioen gaan, verwachten velen dat de overheid in toenemende mate een beroep zal doen op externen. ‘Door tekort op de arbeidsmarkt en door het lage loon wat geboden wordt in vergelijking met andere gemeenten kunnen we geen geschikte nieuwe kandidaten vinden’, geeft een van de ambtenaren als verklaring. En: ‘Er gaan veel ervaren collega’s met pensioen.’

Een andere argument is dat de arbeidsvoorwaarden gunstiger zijn als je wordt ingehuurd en dat het werk afwisselender is omdat je verschillende opdrachten hebt. ‘De overheid is qua salaris geen aantrekkelijke werkgever meer. Een zelfstandige verdient (veel) meer’, zo zegt een ambtenaar. ‘Ik zou zelf liever in vaste dienst willen, maar zou van dat salaris niet rond kunnen komen met de huidige prijzen’, aldus een extern ingehuurde kracht.

Een reden die ook vaak wordt genoemd, maar iets minder dan de eerdere argumenten, is dat gemeenten de afgelopen jaren steeds meer taken hebben gekregen. Met het bestaande personeelsbestand kunnen niet alle werkzaamheden ingevuld worden en daarom schakelen gemeenten externen in. ‘Er komen steeds meer taken waar er binnen de gemeente niet genoeg kennis over is, waardoor we dit niet zelf kunnen oppakken’, verzucht een ambtenaar.

De minderheid die een afname van externen verwacht, noemt vooral bezuinigingen en kostenbesparingen als reden. Enkelen geven aan dat ze een recessie verwachten en er daarom minder vacatures zullen zijn en dat de vacatures die er zijn, makkelijker met vaste krachten ingevuld kunnen worden: ‘Economisch komen er mogelijk mindere jaren aan. Dit betekent dat het vinden van werknemers makkelijker zal worden en dat maakt inhuur (hopelijk) minder nodig.’