Handreiking voor intern onderzoek misstanden

Onlangs publiceerde het Huis voor Klokkenluiders een nieuwe brochure die organisaties een handvat moet bieden bij de opzet van een intern onderzoek na een melding van een vermoedelijke misstand. ‘Het is voor organisaties niet altijd gemakkelijk om een deugdelijk intern onderzoek op te zetten.’

Helft werkgevers: geen onderzoeksprotocol
Deze praktische handreiking voorziet in een behoefte, want uit onderzoek van het Huis voor Klokkenluiders onder werkgevers in 2017 bleek dat een meldingsregeling alleen niet zaligmakend is, vertelt integriteitsexpert Alain Hoekstra van het Huis voor Klokkenluiders. ‘Wij pleiten voor het op orde hebben van het integriteitssysteem met de meldingsprocedure als onderdeel.’ Destijds was de vraag of werkgevers onderzoeksprotocollen hebben of daarover hebben nagedacht. De conclusie was niet vrolijk stemmend. ‘Grosso modo antwoordde de helft van de organisaties volmondig ‘ja’. De andere helft niet. Dat was een signaal dat er behoefte was aan een praktische handreiking. De vraag naar onderzoeksprotocollen nam tegelijkertijd ook toe. Dat signaal hebben we opgepakt.’

Onderzoek van ‘levensbelang’
De brochure is in principe voor werkgevers, maar integriteitsprofessionals kunnen ermee aan de slag. Zij kunnen hun onderzoeksprotocol aanpassen aan de hand van het standaardformat. ‘Grote organisaties beschikken vaak over eigen integriteits- of compliancebureaus. Die hebben de capaciteit om dat op te pakken. Kleinere organisaties, zoals waterschappen en kleinere gemeenten, hebben die capaciteit niet. Deze brochure is gemaakt om te voorkomen dat ze zelf het wiel moeten uitvinden.’ Ook bij grote organisaties is de bottleneck vaak de manier waarop onderzoek wordt uitgevoerd. ‘het is belangrijk daarin transparant te zijn en uitkomsten te delen. Dat is moeilijk, maar de bereidheid om echt onderzoek te doen is van levensbelang voor organisaties.’

Onderzoeksprotocol voorkomt oordelen
In die uitvoering gaat het vooral vaak mis met de openheid over het onderzoek. Het gaat dan om het ook accepteren van niet welgevallige uitkomsten. ‘Dat overkomt ons niet’ is vaak de houding in een organisatie, aldus Hoekstra. ‘En dan ben je er dus onvoldoende op voorbereid en is de organisatie niet op orde.’ Hoekstra ziet vaak bij onderzoeken dat verschillende rollen niet scherp zijn. ‘De vertrouwenspersoon, de onderzoeker, de integriteitsfunctionaris, de leidinggevende, de hr-persoon, het zijn allemaal verschillende rollen. Ook verbinden sommige onderzoekers zelf conclusies aan de feiten en bepalen zij ook maar meteen de straf. ‘Het is uit den boze dat je zelf oordelen geeft.’ Ook binnen het openbaar bestuur zijn er hoogleraren of forensische bureaus die onderzoeken doen. ‘En soms zelf meerdere bureaus op één onderzoek, met verschillende conclusies. Je verkleint dat risico met een onderzoeksprotocol.’

Integriteitsfunctionaris en vertrouwenspersoon
Niet iedere overheidsorganisatie heeft een integriteitscoordinator. Dat is ook nog geen verplichting, ook bij de overheid niet, weet Hoekstra. ‘Bij ministeries wel, maar bij gemeenten, waterschappen en provincies nog niet.’ In 2017 had minder dan de helft van de organisaties zo’n functionaris. Toch is deze functionaris een ‘absolute must voor elke overheidsorganisatie’. ‘Deze sleutelfiguur monitort het integriteitsbeleid, houdt het op de agenda, organiseert trainingen, adviseert over risicoanalyses en houdt de gedragscode en het onderzoeksprotocol op orde.’ Vertrouwenspersonen zijn bij de overheid wel verplicht. Daar ga je heen met specifieke vragen of meldingen. ‘De vertrouwenspersoon is heel belangrijk. Deze is heel goed in staat om een kwestie te analyseren en als deze ernstig is om de route aan te wijzen.’

Verschillende meldmogelijkheden
Toch hoor je vaak dat een klokkenluider een misstand op verschillende plekken moet melden of dat er onduidelijkheid over dat proces is, zodat een melding (te) lang blijft hangen of op de verkeerde plek terechtkomt. Volgens Hoekstra zijn de meningen over verschillende meldmogelijkheden verdeeld. ‘Ik vind het niet slecht, maar het risico is wel dat het onoverzichtelijk wordt. Je moet wel regie hebben op het proces hebben. Als Huis voor Klokkenluiders zijn we daar helder in. Als er een andere meer competente organisatie is, dan verwijzen we daarnaar door.’ Mogelijke aarzelingen om te melden kunnen worden verminderd door melden ‘sociaal acceptabel’ te maken als organisatie, staat in de brochure. ‘Dat doe je door mensen zich veilig te laten voelen. Er moet een cultuur zijn waar melden wordt gewaardeerd. Je zou er als organisatie juist dankbaar voor moeten zijn. Een melding is gratis advies. Ga ermee aan de slag, ga het serieus onderzoeken en voer ook sancties uit. Als jij dergelijke signalen zorgvuldig oppakt, dan is dat een signaal naar anderen toe.’

Zwijggeld voorkomen
Toch is het een bekend gegeven dat klokkenluiders vaak aan het kortste eind trekken. Hoe voorkom je nou de benadeling van een melder? ‘Het is verboden om iemand rechtstreeks te ontslaan, maar mocht het iemand toch overkomen, dan kan deze naar het Huis voor Klokkenluiders stappen en de kwestie voorleggen. Wij kunnen er onderzoek naar doen. Dat draagt bij aan de bescherming van de melders. Wij hebben ook de plicht om te publiceren. En dan kun je voor een oordeel nog naar de rechter. Dat geldt niet alleen bij een ontslag, maar ook als er intern repercussies zijn of pestgedrag.’ Een EU-richtlijn over klokkenluiden is gericht op bescherming van klokkenluiders. Deze is al gepubliceerd wordt nu geïmplementeerd en in het najaar van 2021 in wetgeving verankerd. ‘Er was onder meer veel te doen over zwijgcontracten in de zorg. Een wetsvoorstel is in consultatie om zulk ‘zwijggeld’ te voorkomen.’

Uitbesteden of niet?
Na een melding maakt de leiding van de organisatie een eerste inschatting, daarbij geadviseerd door de integriteitscoordinator. ‘Vooraf aan die eerste inschatting zie je vaak dat bij een schending of misstand binnen een organisatie dynamiek en paniek ontstaat, waardoor zij niet gestructureerd te werk gaat en de kwaliteit van een onderzoek in gevaar komt. Zeker als het in de media of op de werkvloer is doorgesijpeld. Dat staat een goede eerste inschatting in de weg.’ Mocht het tot een onderzoek komen, dan is de vraag of dat een intern of extern onderzoek wordt. ‘Als je zelf niet de expertise in huis hebt, dan kun je het uitbesteden aan een gerenommeerd bureau. Dat staat ook meer op afstand. Dit kan ook als de top erbij betrokken is. Het is ingewikkeld om het dan zelf te doen. Als de belangen van veel mensen in het geding zijn, waardoor zorgvuldig onderzoek wordt bemoeilijkt, kun je ook beter een derde partij inschakelen.’

Eén rotte appel of de hele mand?
Soms worden interessante vragen in een onderzoek niet gesteld, bijvoorbeeld of er een link is met de bestuurscultuur. Vaak is er dan een vermoeden van: wie betaalt, bepaalt. Volgens Hoekstra kan een goede onderzoeker na het afpellen een vraag zo goed mogelijk formuleren. ‘Je moet dan aanvaarden om een kwestie niet breder dan noodzakelijk op te pakken. Daarvan staan ook voorbeelden in de handreiking.’ Anderzijds ben je er als organisatie niet met het verwijderen van één rotte appel. ‘Kijk naar de mand. Is er iets mis in de cultuur, waardoor mensen het verkeerde gedrag vertonen? Is er iets dat die appel kan infecteren? Zo ja, dan kun je wachten op het volgende geval. Het ligt natuurlijk aan de situatie of je de cultuur apart moet onderzoeken, maar een breed cultuuronderzoek kan zeker nuttig zijn. Er kan namelijk een fundamentele weeffout zitten in de organisatie.’