Kantonrechter niet soepeler voor ambtenaren

Na bijna een jaar normalisering

Ontslag op staande voet – dat kenden ambtenaren niet vóór 2020, maar sinds de invoering van de Wet normalisering rechtspositie ambtenaren (op 1 januari van dit jaar) is het een stevige sanctie waarmee zij serieus rekening moeten houden. Want het wordt zonder pardon toegepast, zo blijkt uit de eerste ambtenarenzaken die door kantonrechters zijn behandeld.

Dat is een tegenvaller voor ambtenaren, en een meevaller voor overheidswerkgevers die snel af willen van een werknemer. De verwachting was dat kantonrechters ambtenaren min of meer gelijk zouden behandelen met niet-ambtenaren. Een ambtenaar die in zijn vrije tijd een strafbaar feit beging, had het bij de bestuursrechter zwaar – die liet het ontslagbesluit van de werkgever bijna altijd in stand. Een bedrijfsadministrateur die hetzelfde vergrijp had gedaan, kon bij de kantonrechter op clementie rekenen. Een ambtenaar die lid is van een motorbende? Die ontmoet een kritische bestuursrechter. Een timmerman die lid is van dezelfde motorclub? De kantonrechter ontbindt niet snel zijn arbeidsovereenkomst.

Dus werd er geredeneerd: de kantonrechter is vanaf 2020 net zo ‘soepel’ voor ambtenaren als voor niet ambtenaren. Niet dus. Dat merkte een Groningse hoogleraar als eerste. In maart werd zijn arbeidsovereenkomst door de kantonrechter ontbonden wegens (ernstig) verwijtbaar handelen, omdat hij – kort gezegd – fors had gerommeld met subsidies. Overigens ging de kantonrechter bij deze eerste ‘Wnra-zaak’ de fout in, omdat volgens de Ambtenarenwet 2017 deze hoogleraar helemaal geen ambtenaar meer was. Dat maakte zijn gedrag niet minder laakbaar en de gevolgen even pittig.

Onwennig
We zijn nu enkele maanden verder, het aantal gepubliceerde uitspraken van kantonrechters is vooralsnog op vier handen te tellen. ‘Het gaat mondjesmaat’, zegt Bob de Bruijn, advocaat arbeids- en ambtenarenrecht bij Ten Holter Noordam Advocaten. ‘Maar afgelopen zomer is het aantal langzaam toegenomen.’ Volgens Dieuwertje Stolwijk, advocaat arbeids- en ambtenarenrecht bij Pels Rijcken, komt dat ook omdat overheidswerkgevers nog moeten wennen aan de nieuwe procedures. Zo is een ontslag op staande voet echt wat anders dan het verlenen van een strafontslag. ‘Een belangrijk verschil is dat een ontslag op staande voet onverwijld moet worden gegeven. Dat betekent dat overheidswerkgevers minder tijd hebben om een beslissing te nemen over zo’n ontslag. Ik kan me goed voorstellen dat overheidswerkgevers daarin nu nog wat terughoudend zijn.’

Maar waar nodig wordt wel degelijk doorgepakt. In Nijmegen werd een trouwambtenaar op staande voet ontslagen nadat zij in de media kritiek had geuit op het coronabeleid van de gemeente. De gemeente sprak van ‘zeer ernstig plichtsverzuim’. In Den Haag overkwam een gemeentelijke controller hetzelfde. Hij was betrokken bij het opstellen van valse facturen en berokkende daarmee de gemeente grote financiële schade.

De kantonrechter in Rotterdam maakte korte metten met een ambtenaar van de gemeente Hardinxveld-Giessendam, die een hennepkwekerij in zijn schuur had. Ontbinding van de arbeidsovereenkomst door de kantonrechter wegens (ernstig) verwijtbaar handelen. Een medewerker van Rijkswaterstaat die ook hennepkwekerijen exploiteerde, werd eveneens op staande voet ontslagen, wat door de kantonrechter in stand werd gelaten. Ze stonden snel op straat, zonder er jarenlang over te procederen zoals vóór 2020 nog gangbaar was.

Meer geluk had een medewerkster van het Kadaster. Tijdens een periode van arbeidsongeschiktheid maakte ze toch gebruik van de leaseauto en van haar zakelijke treinkaart. Het door haar werkgever aangevraagde ontbindingsverzoek werd door de kantonrechter afgewezen: ze moest alleen de ‘illegale’ treinreizen terugbetalen, een bedrag van 2.900 euro. Ook een medewerker van een penitentiaire inrichting die had gesjoemeld met reisdeclaraties, mocht van de rechtbank Limburg niet worden ontslagen.

Onkreukbaar
De kernvraag is steeds, zegt De Bruijn, hoe gaat de kantonrechter – een civiele rechter – om met uitspraken van de bestuursrechter die eerder zijn gedaan in vergelijkbare gevallen. ‘Wat we nu zien, is dat de kantonrechters verwijzen naar de jurisprudentie van de Centrale Raad van Beroep, de hoogste ambtenarenrechter voordat de normalisering een feit was. Dat is een teken dat de kantonrechter rekening houdt met invulling van een norm als goed ambtenaarschap zoals de Raad dat in het verleden deed en nog steeds doet.’

Dat leidt ertoe, zeggen beide advocaten, dat ook de kantonrechter van ambtenaren een hoge mate van integriteit verwacht. Hij moet onkreukbaar zijn en het ambt geen schade toebrengen. De hogere integriteitsnormen volgen uit de Ambtenarenwet, de ambtseed of ambtsbelofte die de ambtenaar aflegt, uit het integriteitsbeleid dat wordt gehanteerd of uit interne gedragscodes. ‘Kijk maar naar de ambtenaar uit Hardinxveld’, zegt De Bruijn. ‘Door hennep te kweken schond hij het aanzien van het ambt, aldus de kantonrechter. Dat was verwijtbaar handelen, en dus reden om de arbeidsovereenkomst direct te ontbinden.’

Hier zie je ook goed het verschil met een stratenmaker of een bedrijfsadministrateur, zegt Stolwijk. ‘Voor iedere burger is het verboden om hennep te kweken, maar als een ambtenaar dat doet wordt hem dat extra zwaar aangerekend. Dat geldt ook voor andere niet-integere of strafbare privégedragingen. Bij civiele werknemers wordt in het algemeen minder streng gekeken naar gedrag in de privétijd. Grote kans dat de hennep kwekende stratenmaker door zijn werkgever niet was ontslagen.’

Stolwijk wijst erop dat ambtenaren zich niet alleen moeten gedragen als een ‘goed ambtenaar’ maar ook als een ‘goed werknemer’. De begrippen overlappen grotendeels, maar het goed ambtenaarschap vraagt net wat meer. Dat blijkt bijvoorbeeld uit de extra eisen die volgen uit de Ambtenarenwet. Een ambtenaar dient zich ook in privétijd als goed ambtenaar te gedragen. ‘Een timmerman wordt mogelijk niet ontslagen als hij een hennepkwekerij thuis heeft. Hij kan dan nog best een goed werknemer zijn.’

Huiselijk geweld
De tendens die Stolwijk en De Bruijn tot nu toe zien, is dat de civiele rechter meegaat met de invulling van de norm van goed ambtenaarschap die door de bestuursrechter is ontwikkeld. De Bruijn: ‘Voor ambtenaren blijft een hogere mate van integriteit gelden. Dat is te begrijpen. Voor andere beroepen gelden ook hogere standaarden, zoals medici en advocaten. Als ik iets doe wat de advocatuur schaadt, dan kan mij dat ook zwaar worden aangerekend. Er vindt dus onderscheid plaats tussen medewerkers van overheidsinstanties, met een publieke taak, en mensen uit commerciële bedrijven.’ De normalisering heeft hierop geen invloed gehad. Wie dacht dat ambtenaren sinds de Wet normalisering door de rechter ‘gelijk’ worden behandeld als medewerkers uit de private sector, komt dan ook bedrogen uit.

De Bruijn: ‘Neem de politieman, die is niet genormaliseerd, maar voor hem geldt een hogere mate van integriteit, en wel 24/7. Huiselijk geweld zal hem zeer zwaar worden aangerekend.’ Dat dit ook geldt voor ambtenaren komt niet zozeer door de Wet normalisering – die maakte van hen een ‘gewone werknemer’ – maar door de gedragscode die geldt op grond van de Ambtenarenwet.

Toch ziet Stolwijk een verschil. Hoewel de kantonrechter dus net zo streng lijkt als de bestuursrechter, blijkt niet altijd even duidelijk uit de uitspraak welke normen zijn overtreden. ‘De Centrale Raad was daarin duidelijker: er werd nadrukkelijk naar de overtreden norm(en) uit de Ambtenarenwet of het integriteitsbeleid verwezen. De kantonrechter beperkt zich meer in algemene zin tot de conclusie dat er voor ambtenaren hoge integriteitseisen gelden, er is niet aan voldaan, terecht ontslag op staande voet.’

Toch is Stolwijk tevreden met wat ze nu ziet. ‘Vóórdat de Wet normalisering in werking trad, hoopten we dat de kantonrechter goed zou kijken naar wat de hoogste ambtenarenrechter al die jaren had gedaan. In de uitspraken die tot nu toe zijn verschijnen, lijkt de kantonrechter dat ook (impliciet) te doen. Wij raden overheidswerkgevers dan ook aan om ook naar die rechtspraak van de Centrale Raad te blijven verwijzen.’

Een groot voordeel van procederen bij de kantonrechter is de snelheid waarmee uitspraken worden gedaan. Tussen de ‘foute’ gedraging van de ambtenaar (plichtsverzuim), via een ontslagbesluit van het bestuursorgaan tot een uitspraak van de Centrale Raad kon makkelijk vier, vijf jaar zitten. Nu kan dat in enkele maanden zijn gepiept. ‘Prettig voor beide partijen’, zegt Stolwijk. ‘Waarbij het voor hen nog steeds mogelijk is om in hoger beroep te gaan, en zelfs in cassatie bij de Hoge Raad. Ook dat hoger beroep gaat vaak sneller dan een gang naar de Centrale Raad van Beroep.’

Direct duidelijkheid
Hoger beroep in arbeidszaken bestaat pas sinds 2015, dat is met de Wet werk en zekerheid geïntroduceerd. Daarvoor was de kantonrechter de enige rechter die zich uitliet over ontslagzaken. Ook het spoedeisende karakter van een zaak kan de boel versnellen. ‘In het ambtenarenrecht is het lastiger een voorlopige voorziening te krijgen tegen een bepaald besluit’, zegt De Bruijn. ‘De verwachting is dat de kortgedingrechter eerder tot een inhoudelijke behandeling komt, omdat hij de spoed eisendheid eerder aanwezig acht dan de bestuursrechter. In het bestuursrecht moet het echt een bijna onomkeerbare situatie betreffen voordat het spoedeisend is, in het civiele recht is die drempel minder hoog.’

De Bruijn noemt het civiele ontslagrecht ‘korte halen, snel thuis’. ‘In principe doet de kantonrechter binnen acht weken uitspraak over een ontbindingsverzoek van de werkgever. Die snelheid is ook de bedoeling én het is gewenst, zodat je bij verstoorde arbeidsrelaties direct duidelijkheid hebt.’

In een van de recente uitspraken ziet Stolwijk wél nog een opening voor hoger beroep. Een gevangenbewaarder van een penitentiaire inrichting – een ambtenaar dus – had onder grote psychische druk van zijn leidinggevende voor duizenden euro’s aan valse reisdeclaraties ingediend. De kantonrechter van de rechtbank Limburg oordeelde in zijn vonnis van 30 juli dat dit gedrag hem niet is toe te rekenen, dus niet verwijtbaar en dus niet ontslagwaardig is. Toerekenbare verwijtbaarheid is de maatstaf van de kantonrechter.

De Centrale Raad van Beroep had mogelijk anders geoordeeld, vermoedt Stolwijk. ‘Deze hanteerde namelijk een strenge maatstaf bij de vraag of bepaald gedrag aan een ambtenaar kan worden toegerekend. Pas als de ambtenaar de ontoelaatbaarheid van zijn gedrag niet kan inzien of niet in staat was overeenkomstig dat inzicht te handelen, dan kan de gedraging hem niet worden toegerekend. Ik sluit niet uit dat de ambtenaar de ontoelaatbaarheid van zijn gedrag wel had kunnen inzien en dat daarmee dus niet aan die strenge maatstaf is voldaan.’ Dat zou dan mogelijk de eerste hoger beroepszaak in het civiele arbeidsrecht voor ambtenaren kunnen zijn.