‘Hele generaties jonge ambtenaren zijn verdwenen’

51 procent van de Italiaanse ambtenaren is ouder dan 50 – het hoogste percentage in de Europese Unie. Dat blijkt uit onderzoek van de Europese Commissie. Een nieuwe maatregel komt sterk vergrijsde Italiaanse plattelandsgemeenten tegemoet.

In België, Duitsland, Ierland, Italië, Litouwen, Oostenrijk en Portugal is de gemiddelde leeftijd van de ambtenaren vrij hoog en is deze de laatste jaren verder gestegen. Het aandeel van de overheidsambtenaren ouder dan 50 is in de periode van 2011 tot 2017 in 25 van de (toen) 28 EU-landen gestegen. Daarbij was de vergrijzing van de overheidsambtenaren in Italië het sterkst.

Italië heeft minder overheidsambtenaren in verhouding tot de totale werkgelegenheid dan andere Europese landen. Zij zijn niet alleen ouder, maar hebben bovendien ‘een verouderde professionele achtergrond’, aldus een specifiek EU-rapport over het Italiaanse overheidsapparaat uit 2020. Het Italiaanse openbaar bestuur bevindt zich volgens dat landenrapport ‘in de onderste helft van de EU-27’ voor zowel professionaliteit als onpartijdigheid. ‘Wat aanwerving betreft, wordt het Italiaanse openbaar bestuur als zeer gesloten beschouwd. Bovendien is de vervanging van personeel al bijna twee decennia geblokkeerd als gevolg van de economische en fiscale crises. Deze blokkade is pas onlangs opgeheven en het ministerie van Openbaar 51 procent van de Italiaanse ambtenaren is ouder dan 50 – het hoogste percentage in de Europese Unie.

Dat blijkt uit onderzoek van de Europese Commissie. Een nieuwe maatregel komt sterk vergrijsde Italiaanse plattelandsgemeenten tegemoet. Bestuur is nu innovatieve manieren voor HR-planning en aanwerving.’ Of dat zijn vruchten gaat afwerpen is de vraag. De Italiaanse hervormingen van het openbaar bestuur hebben volgens de onderzoekers ‘te lijden onder een ernstige achterstand bij de uitvoering van top-down hervormingen en de schaarse erkenning en verspreiding van waardevolle bottom-up innovaties. De Italiaanse overheidsadministratie is onderhevig aan voortdurende hervormingen, waarvan de uitvoering echter wordt belemmerd door politieke instabiliteit en overheersing van formalisme en legalisme.’

Gemiddeld 53 jaar

Het personeelstekort in de Italiaanse gemeenten is een kritiek punt gepasseerd. De achtduizend gemeenten hebben in de afgelopen vijftien jaar omgerekend één op de vier werknemers verloren. Een ware exodus, die vooral wordt veroorzaakt door een groot personeelsverloop. In de afgelopen twintig jaar liep dat personeelsverloop zelfs op tot 30 procent. Bovendien stijgt de gemiddelde leeftijd van het gemeentepersoneel. Momenteel is de gemiddelde ambtenaar 53 jaar, tegen 45 jaar aan het begin van deze eeuw. Die tendens doet zich zowel in de zuidelijke als in de noordelijke regio’s voor, met uitschieters in gemeenten met begrotingstekorten. Slechts één uitzondering: in Friuli Venezia Giulia is het aantal werknemers in de afgelopen twintig jaar bijna verdubbeld. Onlangs hebben de gemeenten geprobeerd deze neerwaartse trend om te buigen.

In 2018 hebben zij bijna negen op de tien vertrekkende medewerkers (88 procent) vervangen dankzij de wijziging van de vroegere limieten voor de indienstneming van nieuwe werknemers. Vandaag de dag hebben de lokale overheden echter te ma ken met nieuwe obstakels: onder andere de nieuwe parameter die gemeenten in ‘klassen’ verdeelt, op basis van de verhouding tussen de personeelsuitgaven en de lopende inkomsten, en de inwerkingtreding van het nieuwe nationale contract dat verplicht tot het betalen van achterstallige betalingen voor opgelopen schulden uit het verleden. Precies om die reden bestudeert de Italiaanse regering onder leiding van Mario Draghi nu een manier om de werving van personeel in gemeenten te vergemakkelijken.

Verdwenen

Antonio Decaro – burgemeester van het Zuid-Italiaanse Bari en voorzitter van de ANCI (Nationale Vereniging van Italiaanse Gemeenten) – spreekt van een noodsituatie die uitzonderlijke regels vereist. ‘Alle gemeenten zijn getroffen, als gevolg van een jarenlang bezuinigingsbeleid dat de omzet in de overheidsdiensten heeft geblokkeerd. Op dit moment zijn er 361.745 werknemers in dienst bij de Italiaanse gemeenten, terwijl dat er in 2007 nog 479.233 waren: een krimp van 117.500 fte. Hele generaties jonge ambtenaren zijn verdwenen.‘

Bovendien zouden juist die jonge ambtenaren volgens Decaro frisse ideeën hebben meegebracht. ‘Nu staan de grootste gemeenten voor de uitdaging van nieuwe investeringsplannen. Daarvoor hebben zij gekwalificeerd personeel nodig. Aangezien kleinere gemeenten moeite hebben om de gewone dienstverlening te garanderen, moeten werknemers in plattelandskernen vaak meer functies tegelijkertijd vervullen.’ Een nieuw systeem van ‘buitengewone aanwervingen’ moet het probleem verlichten. ‘Onlangs door de regering goedgekeurde bepalingen maken het mogelijk om binnen het financieel-economisch kader van een project de personeelsuitgaven op te nemen die nodig zijn voor de verwezenlijking ervan.

Dit proces begint met een verzoek aan het ministerie van Openbaar Bestuur, dat op zijn beurt een machtiging moet vragen aan het ministerie van Economie en Financiën. Alle gemeenten kunnen ervan gebruikmaken, ook de kleine, zonder bureaucratische complicaties en vergunningsbeperkingen.’ Volgens Decaro is minister Renato Brunetta van Openbaar Bestuur al gevraagd om verder te gaan en de gemeenten toe te staan 5 procent van de toegewezen middelen rechtstreeks te besteden aan werken die nodig zijn om de investering uit te voeren. ‘De regering moet deze kwestie aanpakken door de wervingsprocedures in de overheidsdiensten te vereenvoudigen. Gemeenten zijn bereid om met eigen middelen verder te gaan, zonder hun budget te overschrijden.’

Prestaties

Er moet volgens de EU-onderzoekers zeker wat gebeuren aan de verjonging van het ambtenarenapparaat in Italië, maar ook in veel andere lidstaten. ‘Een hoge gemiddelde leeftijd van ambtenaren kan gevolgen hebben voor prestaties en motivatie, opleiding en ontwikkeling, arbeidstijd, gebruik van nieuwe technologieën en overdracht van knowhow’, zo waarschuwen ze. Dat geldt volgens de rapporteurs ook voor Nederland. ‘Zonder grote inspanningen zal de omvang van de werkgelegenheid bij de overheid afnemen, gezien de leeftijdsverdeling binnen de publieke sector.

Dat geldt voor de kernoverheid, het onderwijs, maar ook voor de zorgsector. Het besef van toenemende personeelstekorten was er al in 2010, met de presentatie van het rijksrapport De Grote Uittocht. De bankencrisis van 2008/2009 en de geleidelijke verhoging van de pensioenleeftijd tot 67 jaar deden de urgentie van die exitcrisis tijdelijk afnemen. Maar het economisch herstel heeft dit personeelsvraagstuk weer op de agenda gezet.’