‘Integriteitsbeleid gemeenten vergt herijking’

Gedragscode politie en defensie als voorbeeld

In de nieuwe Cao Gemeenten zijn afspraken gemaakt vanwege de inwerkingtreding van de Wet normalisering rechtspositie ambtenaren (Wnra) per 1 januari 2020, maar er is niets afgesproken over tuchtrecht. Sommige gemeenten klagen daarover, weet Jan Blanken van Capra Advocaten. ‘Ik heb destijds de initiatiefnemer van de wet, oud-Kamerlid Fatma Koser Kaya, gevraagd of de integriteitseisen zouden worden verlaagd, maar dat ontkende ze.’ Met de invoering van de Wnra valt wel een uitvoerig stelsel van tuchtrecht weg, betoogt hij. ‘De benadering van de civiele rechter is anders dan van de bestuursrechter. Bij de ambtenarenrechter word je als ambtenaar geacht te weten hoe het hoort, ook als er geen duidelijk regels over integriteit zijn. Bij de civiele rechter mag alles wat niet verboden is.’ Blanken wijst erop dat er nu niet of nauwelijks uitvoerige gedragscodes bestaan.

‘Daartegenover staan wel veel tuchtrechtelijke mogelijkheden. De benadering van de civiele rechter is anders.’ Het is daarom goed als gemeente eens te kijken of het integriteitsbeleid nog wel voldoet. ‘Als je gaat handhaven, dan moet je dat beleid uitschrijven.’ We zouden het tuchtrecht ook gewoon kunnen terugkrijgen. ‘Dat moet je dan regelen in de cao of lokaal, tot zover de cao het toestaat. Je kunt het tuchtrecht opnemen in een regeling die dan zoveel mogelijk aansluit op het één-op-één overzetten.’

In een recente ledenbrief wijdt het College voor Arbeidszaken van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) een deel aan het ontbreken van disciplinaire maatregelen in de cao. De CAR-UWO kent een apart hoofdstuk voor disciplinaire straffen met een opsomming van negen straffen. De Cao Gemeenten kent geen hoofdstuk of afzonderlijke bepalingen meer voor disciplinaire straffen. In de brief staat: ‘De VNG en de vakbonden hebben het huidige hoofdstuk over disciplinaire straffen eerst, net als de andere hoofdstukken, technisch omgezet en de afzonderlijke maatregelen getoetst op strijdigheid met het Burgerlijk Wetboek. Hierna bleef van de negen huidige maatregelen een beperkt aantal maatregelen over dat niet in strijd is met het Burgerlijk Wetboek: berisping, uitblijven van salarisverhoging, schorsen zonder loondoorbetaling. Voor toepassing van deze maatregelen is het niet nodig dat de cao daarvoor rechtsgrond geeft. In lijn met het principe dat de cao geen overbodige bepalingen kent, hebben de VNG en de vakbonden besloten geen disciplinaire maatregelen in de cao te op te nemen.’

Lagere geldboete
Blanken vult aan dat de geldboete straks lager is en dat de meeste straffen kunnen worden gehandhaafd. ‘Voorwaardelijk en onvoorwaardelijk strafontslag kan niet meer, maar overplaatsing naar een lager betaalde functie en de overige straffen kunnen bijvoorbeeld wel in de cao worden opgenomen, legt hij uit. ‘Een geldboete kan ook. Het is niet overbodig om dat toe te voegen, want een boetebeding hoort in de cao of de arbeidsovereenkomst. Het kan dus wel, maar kennelijk vindt de VNG dat niet nodig.’ Er zou een andere oplossing kunnen zijn, oppert hij: zero tolerancebeleid. Het meenemen van één zak chips van het werk is dan al genoeg voor ontslag. ‘Dit hadden overheidswerkgevers meestal niet uitgeschreven, maar ze pasten het wel toe. Gemeenschapsgeld misbruiken betekent dan strafontslag. Als het op staande voet is, moet je dat wel duidelijk vastleggen. Je kunt dan in zogenoemde bagatelzaken worden ontslagen, mits je hele scherpe gedragscodes hebt. Die zijn er nu niet, behalve dan bij bijvoorbeeld de politie en Defensie.’

Volgens de VNG blijven ook na de inwerkingtreding van de Wnra speciale regels gelden voor ambtenaren, vooral als het gaat om integriteit en grondrechten. Die worden vanaf 1 januari 2020 niet langer in de rechtspositieregeling of cao geregeld, maar uitsluitend in de nieuwe Ambtenarenwet en daaronder hangende regelgeving. ‘Daarmee gaat de wetgever in de toekomst ‘exclusief’ over deze regels en verplichtingen.’

Er wordt dus wel degelijk iets over integriteit geregeld, maar dan in de nieuwe Ambtenarenwet. Blanken beaamt dat dit dan misschien gebeurt in de toekomst, maar nu nog niet. ‘De nieuwe Ambtenarenwet verplicht tot een integriteitsbeleid en dan kom je toch weer uit bij die gedragscodes. De tendens in overheidsland was om dat beleid algemener te maken en kernwaarden vast te leggen. Waar staan we als overheidsorganisatie? Nu heeft dat juridisch vrijwel geen betekenis, want op basis daarvan kun je niet iemand aanspreken. Je zult dus strikter moeten formuleren. Dit speelt niet alleen bij gemeenten, maar ook bij provincies en waterschappen, overheidsbreed.’

Aannemen geschenken
Gemeenten zullen dit zelf moeten opvangen, concludeert Blanken. ‘De VNG ziet het in ieder geval niet als haar taak, blijkt uit de toelichting bij de cao, dus ligt het bij de overheidswerkgever zelf.’ De G4 kunnen dit zelf wel regelen, maar kleinere gemeenten zullen daar mensen voor moeten inhuren of vrijmaken. ‘Mijn advies is heel goed te kijken naar het integriteitsbeleid. Als een overheid het huidige beleid wil handhaven, moet die een uitvoerige gedragscode hebben. Ze kunnen daarvoor het beste bij de politie en Defensie kijken. Die hebben duidelijke gedragscodes en een sanctiebeleid.’

In een reactie laat Petra Huigsloot, ad interim-projectleider Wnra van de gemeente Amsterdam, weten dat dit onderwerp bij de gemeente nog niet is geïdentificeerd als ‘issue’. ‘We hebben al een integriteitscode en die wordt omgezet. We gaan dan nog bezien of daar een extra grondslag voor nodig is.’ Hoogleraar sociaal recht Barend Barentsen zou het vreemd vinden als je in de cao allerlei afspraken zou maken over integriteit. ‘Dat is nu ook niet het geval, in een ARAR of CAR-UWO. De wet houdt in dat je integer moet zijn en de wet bepaalt ook dat je ontslagen kunt worden als je niet deugt. Dat staat in de Ambtenarenwet 2017 respectievelijk het Burgerlijk Wetboek.’

Overheidswerkgevers kunnen nu en straks met gedragscodes en trainingen nader invullen wat zij precies onder integer gedrag verstaan. ‘Dat gebeurt meestal niet in cao’s en rechtpositieregelingen, maar in interne gedragsregels en protocollen.’ Het vastleggen van regels in detail heeft als voordeel dat het personeel weet waar het aan toe is. Nadeel is dat als iemand iets onwenselijks doet dat net niet letterlijk verboden is die persoon kan zeggen: ik wist niet dat dát niet mocht. ‘Als je het allemaal wat vager laat als werkgever loop je dat risico ook, dus het is het midden vinden tussen niets regelen of te micro regelen. Ik ben het dus eens met Jan Blanken dat je als gemeente iets moet regelen.’

Veel gemeenten en andere overheidswerkgevers hebben al integriteitsregels over het aannemen van geschenken of gebruik van e-mail. ‘Ik leg het Wnra-overgangsrecht zo uit dat die blijven gelden, voor zover daar geen cao-regeling voor in de plaats komt. Om helemaal zeker te zijn dat bestaande regels blijven gelden zouden werkgevers nieuwe regels kunnen opstellen of bestaande in overeenstemming met de OR kunnen bekrachtigen op grond van het recht dat je als werkgever hebt om je personeel te instrueren.’ Het is volgens Barentsen nog afwachten hoe de civiele rechter integriteitsschendingen gaat wegen. ‘Maar het is zeker niet zo dat daar van alles mag, wat van de bestuursrechter niet mag. Wellicht is er een nuanceverschil.’