Verslaafd aan externe inhuur

Uit onderzoek van Binnenlands Bestuur en I&O Research blijkt dat ambtenaren zelf verwachten dat externe inhuur de komende jaren verder oploopt. Volgens sommigen wordt het dan onbetaalbaar. Hoe nuttig en noodzakelijk is externe inhuur eigenlijk? En zijn er alternatieven voor?

‘Externe inhuur’, zegt Roel Bekker, ‘is een grof en slordig begrip.’ De voormalig secretaris-generaal van het ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport en bijzonder hoogleraar arbeidsverhoudingen in de publieke sector was altijd voorstander van externe inhuur. Hij verbaasde zich juist over de discussies erover in de Tweede Kamer. ‘Vaak wordt gedacht aan externe adviseurs en adviesbureaus. Dat is een fractie. Je kunt ook diensten inkopen: catering door een extern bedrijf of drukwerk. Dat is ook externe inhuur.’ Hierdoor ontstaat er volgens Bekker veel spraakverwarring. ‘Het is goed als daar eens preciezer naar wordt gekeken.’

En ambtenaren aanstellen is ook een dure beslissing, weet hij. ‘Men kijkt ten onrechte alleen naar het salaris. Er komt meer bij: overhead, personeelszaken, kantoorkosten. Die kosten moet je erbij rekenen. Om de werkelijke kosten van een ambtenaar te bepalen moet je de salariskosten verdubbelen. Als je dat toepast, komen de dingen anders te liggen.’

Zelf vond Bekker het verstandig om mensen geen vaste aanstelling te geven als ze maar tijdelijk nodig zijn. Bij projecten is het logisch alleen mensen in te huren voor de duur ervan. ‘Als er veel projecten zijn, is het handig projectleiders in dienst te nemen. Dat is goedkoper.’ Toch worden kosten van inhuur soms wel overdreven, vindt hij. Die vloeien namelijk deels terug: ‘Je betaalt btw over een externe adviseur, dus dat krijg je ook weer binnen.’ Fijntjes voegt hij eraan toe dat het de vraag is of die Roemernorm van 10 procent van de loonsom dan inclusief btw is of niet. ‘Dat is destijds niet duidelijk uitgesproken.’

Motivatie

Als een speciale deskundigheid langere tijd nodig is, kun je die mensen volgens Bekker best vast in dienst nemen. Maar als het om specifieke kennis gaat, dan is extern advies vragen goedkoper, oordeelt hij. Natuurlijk, soms is het ook wel erg gemakkelijk om een extern bureau in te huren. ‘Als ik het geld zie dat erheen gaat… Dat doe je niet als je dat zelf moet betalen.’ Daar vindt hij in de Leidse bijzonder hoogleraar bestuurskunde Zeger van der Wal een medestander.

In diens recente essay ‘Ambtelijke helden gezocht’ stelt Van der Wal dat de afhankelijkheid van dominante adviesbureaus juist moet worden ingeperkt, ‘omdat deze het zelfvertrouwen en de motivatie van ambtenaren aantast zonder de kwaliteit van bestuur te vergroten’. Langdurige inhuurkwesties kunnen tot problemen leiden als externen langdurig actief zijn, maar niet als volwaardig deel van de organisatie worden beschouwd, stelt Maria Tims. Zij is hoogleraar Future of Work Design aan de Vrije Universiteit Amsterdam. Het is volgens haar belangrijk om de drijfveren achter externe inhuur te snappen: ‘Is er een expertisetekort of is het lastig geschikte kandidaten te vinden? En als je die juiste mensen hebt, wil je ze dan behouden of is hun expertise slechts tijdelijk nodig? Soms is externe inhuur noodzakelijk om werkdruk te beheersen bij overbelasting of verloven.’ De expertise van Tims is vooral het vormgeven van het werk zelf. Om externe inhuur te verminderen of te voorkomen, kun je mensen vrij spelen die wel de specifieke kwaliteiten hebben, maar nog niet die rol in de organisatie vervullen. ‘Ik bekijk de kwaliteit van het werk en of het bij de werknemer past. Iemand met specifieke vaardigheden kun je betrekken bij een nieuw project waar die vaardigheden nodig zijn. Wellicht moet je dan andere taken bij die persoon weghalen.  

Het werk wordt interessanter voor de ambtenaar en de overheid profiteert van de interne uitvoering van het werk.’ Dat vraagt betrokkenheid van werkgever én werknemer. Hoe ziet de ambtenaar zijn of haar werk? Waar is behoefte aan verandering? Een open dialoog tussen werkgever en werknemer is een passend startpunt voor die evaluatie. ‘Ga als werkgever herhaaldelijk met medewerkers in gesprek: wat vind je leuk, wat zou je vaker willen doen? In welke richting wil je jezelf ontwikkelen? Mensen staan daar vaak voor open, maar zijn zich niet altijd bewust van de opties.’ Als het initiatief van de werknemer zelf komt, heet dit ‘job crafting’: zelf actief op zoek gaan naar bepaalde taken of projecten en jezelf hiervoor vrij spelen. Door werk goed vorm te geven, ontstaat meer werkplezier, worden prestaties beter en kost het ook minder energie.’

Slordig beleid

Uit het oogpunt van personeelsbeleid is het volgens Bekker ongewenst externen het belangrijke werk te laten doen en ambtenaren het minder belangrijke. Aantrekkelijk werk moet je door je eigen medewerkers laten doen’, zegt hij. ‘Maar bij de rijksoverheid besteedt het ene ministerie dat uit en trekt het andere het naar zich toe. Dat is slordig beleid en kan doordachter.’ Waarom, zo vraagt hij zich af, wordt er voor benodigde deskundigheid niet eens vaker ‘rondgekeken’ binnen overheid zelf. Misschien is die in een ander departement wel beschikbaar is. Maar ja, het is gemakkelijk om een extern bureau in te schakelen, zegt Bekker. ‘Het is een vorm van verslaving.’ Daarbij krijg je volgens hem ‘goede kwaliteit voor een redelijke prijs.’

Hoogleraar Maria Tims pleit voor een flexibele benadering van het takenpakket van ambtenaren. ‘Welke taken en projecten zijn er en wat blijft er over als externe inhuur niet meer nodig is? Welke projecten zijn er op taakniveau? Als de taken en de benodigde kwaliteiten zijn bepaald, kun je kijken wie binnen het team of de afdeling die taken kunnen en willen doen.’

Dit wordt ‘team crafting’ bepalen samen hoe zij het werk het beste vormgeven. Tims erkent dat niet alle taken even boeiend zijn. Je zou die taken dan kunnen roteren. ‘Wees creatief. Identificeer de activiteiten, verantwoordelijkheden en taken en kijk wie het beste bij welke taak past. Werk samen met een trainer of begeleider, doe de analyse en ga matchen. Maak die tijd om te reflecteren en om het werk inzichtelijk te maken. Een interventie van enkele ochtenden is voldoende. Het resultaat zal zijn dat medewerkers gemotiveerd zijn, beter samenwerken omdat ze weten waar ze terecht kunnen voor specifieke expertise, en dat het werk succesvol wordt volbracht.’

Rem erop

Tijd voor een vogelperspectief. De rijksdienst is nog nooit zo groot is geweest als nu. Het aantal ambtenaren bij de rijksoverheid nam tussen 2017 en 2021 toe met 18,5 procent — bij gemeenten 14 procent. De hoeveelheid mensen die voor de overheid werken is volgens Bekker geexplodeerd. ‘Ja, er zijn transities nodig, maar voor de energietransitie heb je niet veel ambtenaren nodig.

Er werken te veel mensen bij de overheid. Je hoort nooit een betoog over welke taken je zou kunnen laten vervallen, over het schrappen van taken. Er wordt veel te gemakkelijk “ja” gezegd tegen taken.’ Dat verwijt kun je volgens Bekker ook aan ambtenaren maken. ‘De politiek doet beloften, maar ambtenaren moeten dat indammen. Kijk naar de uitvoerbaarheid. Als het niet kan, dan kan het dus niet. Je moet dan niet een blik externen open trekken. De taak van de ambtenarij is om de poot stijf te houden. Zeker in een tijden van schaarste op de arbeidsmarkt. Dat vind ik een extra eis die je aan ambtenaren kunt stellen.’

Ook de externe inhuur is alweer groter dan toen de Roemer-norm tien jaar geleden werd vastgesteld. Als secretaris-generaal Verandering Rijksdienst heeft Bekker al geopperd dan maar eens wat minder te doen. De politiek wil vaak te veel in te korte tijd, weet hij, en dan wordt al snel uitgeweken naar externe inhuur. ‘Als je jouw prioriteiten beter afweegt, dan kun je met dezelfde mensen meer doen.’ Maar hier lopen volgens hem ambtelijke en politieke belangen gelijk op. ‘Ambtenaren willen het bestaande werk blijven doen en bij piekbelasting externen inhuren en politici willen beloften blijven doen. Daar kun je wel een rem op zetten.’ Dat was dus ook de achtergrond van de Roemernorm, maar als niemand zich daaraan houdt, stelt Bekker, ‘dan loopt het geweldig uit de hand’.