Een beetje bijzonder zijn ambtenaren nog wel
De Wet normalisering rechtspositie ambtenaren maakt van de ambtenaren gewone arbeidskrachten. Een terugblik op een grote operatie.
Geen voordelen en geen nadelen. Ambtenaren hebben eigenlijk weinig ervaren van de Wet normalisering rechtspositie ambtenaren. Barend Barentsen, tot voor kort bijzonder hoogleraar Arbeidsverhoudingen bij de overheid, blikt terug op die grote operatie.
Wat waren ze ooit bijzonder. Zo bijzonder dat ze in 1929 een eigen wet kregen, de Ambtenarenwet. En wat zijn ze gewoon nu, net als ‘gewone’ werknemers, ambtenaren zijn ‘normaal’ geworden. De Wet normalisering rechtspositie ambtenaren (Wnra), in werking getreden op 1 januari 2020, maakte een definitief einde aan hun status aparte.
Deze ontwikkeling markeert ook het einde van het bijzonder hoogleraarschap dat Barend Barentsen bekleedde. Tien jaar lang zat hij op de Albeda-leerstoel met als leeropdracht Arbeidsverhoudingen bij de overheid. Een belangrijke sponsor, het ministerie van Binnenlandse Zaken, vond het nu welletjes: waarom nog betalen voor een leerstoel over ‘bijzondere’ ambtenaren nu ze ‘gewoon’ zijn geworden. Voor Barentsen persoonlijk maakt dat niet uit. Hij zou sowieso stoppen nu zijn termijn erop zit. Dat deed hij met de afscheidsrede Bijzondere tijden. Barentsen is wel nog hoogleraar sociaal recht aan de Universiteit Leiden. Bijzondere tijden, dat slaat op de afgelopen twee jaar, die kwamen na een eeuw die laat zien dat normalisering een sluipend proces is geweest en dat het bestuursrechtelijke ambtenarenrecht en het civiele arbeidsrecht steeds meer naar elkaar toe zijn gegroeid.
Omdat ook het arbeidsrecht zich verder ontwikkelde, verdween langzaam het argument dat alleen via een eigen ambtenarenrecht een goede rechtspositie tot stand zou kunnen komen. Na 1980 gaat het snel: het strafrechtelijk stakingsverbod voor ambtenaren wordt afgeschaft, bij de overheid worden vrije collectieve onderhandelingen mogelijk, de Wet op de ondernemingsraden gaat ook gelden voor medezeggenschap bij de overheid, ambtenaren gaan vallen onder de werknemersverzekeringen en onder een gewoon bedrijfstakpensioen. ‘De bijzondere regeling valt steeds minder te rechtvaardigen’, aldus Barentsen. ‘Normalisering was al lang ingezet, de Wnra was de laatste stap in dat proces.’
‘De civiele rechter heeft er de minst procedeerlustige ambtenaren bijgekregen’
Sindsdien is het aanstellingsbesluit, op grond waarvan ambtenaren hun werk kunnen doen, vervangen door een arbeidsovereenkomst. Procedures tussen werkgevers en werknemers worden niet langer beheerst door de Algemene wet bestuursrecht en de bestuursrechter, maar door het burgerlijk procesrecht en civiele rechters. Niet de wettelijke rechtspositieregelingen maar het Burgerlijk Wetboek en cao’s bepalen de rechten en plichten van beide partijen. Een beetje bijzonder zijn ambtenaren nog wel. Maar dat moet je meer zoeken in de ‘sociologische of economische’ hoek, zegt Barentsen, niet meer in de juridische.
‘Voor de arbeidsvoorwaardenvorming maakt het uit of je uit de rijksbegroting wordt betaald of dat het geld ergens anders vandaan komt. Dat geeft een andere dynamiek aan cao-onderhandelingen dan bij de spreekwoordelijke koekjesfabriek. Het veld van arbeidsverhoudingen blijft in die zin wel bijzonder.’
Minder procedures
Nu ambtenaren al veel op werknemers zijn gaan lijken, was nog maar één belangrijk zetje nodig voor een complete normalisering. Een van de doelstellingen van de Wnra was, aldus Barentsen, het verminderen van het aantal gerechtelijke procedures die ambtenaren voeren. Dat heeft gewerkt: er kwamen aanzienlijk minder ‘ambtenarenzaken’ voor de rechter dan vóór 1 januari 2020.
Was procederen bij de bestuursrechter dan zo gemakkelijk of is procederen bij de civiele rechter juist lastig?
‘Ik denk beide. Het bestuursrecht noodzaakte om snel op te schalen naar een formele procedure. Wie de bezwaartermijn van zes weken liet verlopen, zat voor altijd vast aan het besluit van het bestuursorgaan. Daar ging een procedeerdwang van uit. Die makkelijke instap is tegenwoordig weg. De bezwaarprocedure was gratis, maar kon wel leiden tot juridisering en dus tot procedures bij de rechter. Het kon conflicten in de hand werken, nu kunnen die bij een gesprek bij het koffieapparaat al worden gladgestreken. Of ambtenaren laten een negatieve beoordeling rusten en komen er later, in een ontslagzaak, op terug.’
Cijfers bevestigen Barentsens verhaal. In de laatste jaren voor de normalisering belandden er 750 tot 1000 ambtenarenzaken bij de bestuursrechter. Gemiddeld ging een derde daarvan in hoger beroep, de Centrale Raad van Beroep deed 250-300 uitspraken per jaar.
Daar zaten ook – wat Barentsen noemt – ‘wissewasjes’ bij. Zoals een defensieambtenaar die procedeerde omdat zijn declaratie voor kopjes thee en roze koeken werd afgewezen. ‘Daar zit doorgaans wel iets meer achter’, vermoedt Barentsen. ‘Die ambtenaar was mogelijk niet tevreden over zijn leidinggevende of zijn werkplek. Procederen over een snack is dan een symptoom van iets anders.’
Klassieke ambtenaren
Het kan opmerkelijk worden genoemd dat ambtenaren de kantonrechter niet weten te vinden. Net als bij de bestuursrechter is daarvoor geen advocaat nodig, dus die procedure is even ‘duur’. Wel is de kans op een proceskostenveroordeling iets groter dan bij bestuursrechter. Een gang naar het gerechtshof lijkt wel ‘uitgestorven’, zegt Barentsen. Daar is de kans op een proceskostenveroordeling wel groter én moet de ambtenaar verplicht een advocaat in de arm nemen – wat veel ambtenaren overigens ook deden onder het vorige regime.
Deze cijfers staan bijna haaks op wat de Raad voor de rechtspraak eerder voorspelde: het aantal procedures dat ambtenaren voerden bij de bestuursrechter zal weinig afwijken van die bij de civiele rechter. Het appelpercentage zou zelfs fors hoger uitvallen: gewone werknemers gaan in 4 procent van de gevallen in hoger beroep bij het gerechtshof, ambtenaren zouden dat gaan doen in 30 tot 40 procent van de gevallen, wat over enkele jaren zou stabiliseren op zo’n 10 procent. Barentsen: ‘Dat alles is dus niet uitgekomen.
De Raad had een lijn doorgetrokken: alle bestuursrechtzaken gaan naar de kantonrechter. Het wegvallen van de procesdwang is daarbij niet meegerekend. Ook is onvoldoende meegenomen dat een flink deel van de procedures bij de bestuursrechter afkomstig was van politieen defensie medewerkers. Die sectoren zijn niet genormaliseerd, zij zijn klassiek ambtenaar gebleven, en procedeerden sowieso al meer dan gemeente-, provincie- en rijksambtenaren. Die “blijfambtenaren” vormen 30 procent van het totale ambtenarenkorps. De civiele rechter heeft er de minst procedeerlustige ambtenaren bijgekregen.’ Hoewel de civiele rechter er honderdduizenden extra ‘klanten’ heeft bijgekregen (het totaal aantal genormaliseerden), heeft die het er niet drukker door gekregen.
We kunnen ervan uitgaan dat het aantal conflicten op de werkvloer gelijk is gebleven. Wat is er dan gebeurd met die interne geschillen?
‘Ambtenaren zijn die deels gaan opkroppen. Dat kan totdat de bom barst, en dan komt er alsnog een procedure. Verder zijn er alternatieve geschilbeslechtingsmechanismen bijgekomen, zoals het geschillenloket RABA, het Rijksloket advies en bemiddeling arbeidszaken. Gemeenten zijn verplicht een geschilcommissies in te stellen, maar daar wordt de deur ook niet echt platgelopen. Ambtenaren hóéven daar ook niet langs te gaan. Neem het rijk: met een personeelsbestand van 120.000 mensen waren er maar een paar honderd zaken in ruim twee jaar. Dat is niet veel. Op basis van die beperkte steekproef constateer ik dat ambtenaren fors minder procedures starten. Dat doen ze pas als het water ze aan de lippen staat.’
Een aanwijzing daarvoor is het gevangeniswezen, een sector met traditioneel vrij veel ontslagen wegens niet-integer handelen. Cipiers die in privé strafbare feiten hebben gepleegd, worden op staande voet ontslagen. ‘Die gaan zich daar bij de rechter niet tegen verzetten, dat laten ze schieten. Ze krijgen zo elders een baan als beveiliger. De conjunctuur kan dus een rol spelen bij de verminderde procedeerdrift. Mogelijk geldt dan ook voor andere ambtenaren.’
Ziet u dat de civiele rechter anders oordeelt in ambtenarenkwesties dan voorheen de bestuursrechter?
‘Er zijn weinig verschillen. In privé een misdrijf plegen dat weinig met het werk te maken heeft, dat moeten ambtenaren bij de civiele rechter ook niet doen. Heeft een ambtenaar een hennepkwekerij in zijn schuur, dan hangt-ie. Voor werknemers in de private sector lijkt de kantonrechter wat soepeler. In die zin is de ambtenaar een werknemer met extra eisen. Dat zie je vooral bij misdrijven, ondanks de kleine steekproef. Het is nog onduidelijk of dat ook geldt wanneer ambtenaren verkeerde nevenfuncties of foute kennissen hebben.’
Barentsen wil dat verschil ook weer niet overdrijven. ‘De kantonrechter is geen gedoogrechter voor werknemers in de private sector, en de Centrale Raad van Beroep was en is ook weer niet Alva’s Bloedraad. Het beeld dat de ambtenarenrechter ontiegelijk streng was, altijd meeging met het bestuursorgaan en heel hoge eisen stelde aan ambtenaren, dat valt te nuanceren. De kantonrechter is ook weer niet supermeegaand en inlevend.’
Dus de kantonrechter heeft de oude bestuursrechtelijke lijnen niet overgenomen?
‘Het is inderdaad niet zo dat wat de Centrale Raad van Beroep in ambtenarenzaken heeft verordonneerd een-op-een door de kantonrechter is overgenomen. Neem ambtenaren die in de schuldhulpverlening belanden. In het verleden leidde dat weleens tot disfunctionerings- of zelfs strafontslag. Dat zal bij de kantonrechter anders zijn voor ambtenaren die geen financiële functies bekleden, en zeker als zij keurig openheid van zaken geven. De kantonrechter volgt in ambtenarenkwesties niet zozeer de ingezette lijnen van de Centrale Raad van Beroep, maar meer civiele jurisprudentie.
Maar dat week al weinig af van de ambtenarenlijn. Strafbare feiten vormen daarop een uitzondering. Voor de uitstraling van de publieke dienst kun je eenmaal niet hebben dat ambtenaren misdrijven plegen. Ambtenaren moeten onkreukbaar zijn, ook thuis. En als er iets speelt, moeten ze meewerken aan een integriteitsonderzoek.’
‘Ambtenaren moeten onkreukbaar zijn, ook thuis’
Wat heeft normalisering ons gebracht? Welke voor- en nadelen hebben ambtenaren ervaren?
‘Geen. Hun rechtspositie is materieel gelijk gebleven. Het zijn dezelfde bonden die onderhandelen over arbeidsvoorwaarden. Er is wel een andere rechter, maar die oordeelt min of meer hetzelfde. Normalisering heeft vrij weinig veranderd, dus ik zie voor ambtenaren eigenlijk geen voor- of nadelen.’
Waarom was het dan nodig?
‘Ja, dat is een goeie vraag. Voorstanders van de normalisering zeiden: dit is logische laatste stap. Het is goed voor rechtsgelijkheid. Uiteindelijk maakt het geen verschil, dus waarom niet. Tegenstanders zeiden: als het geen verschil maakt, waarom halen we dan al dit gedoe en al deze kosten op onze hals? Dus waarom wél? Het principiële argument – in de praktijk is het onderscheid tussen ambtenaren en werknemers al vervaagd, dus het verschil is niet meer te rechtvaardigen – ervaren ambtenaren niet in hun dagelijkse werk.’
Was het toch niet nodig geweest, die hele normaliseringsoperatie?
‘Eén voordeeltje dan. De collectieve arbeidsvoorwaardenvorming verloopt nu via een gewone cao. Dat hoeft niet meer te worden vastgelegd in een wet. Maar ook daar merk je niks van in je dagelijkse werk, die procent loonsverhoging krijg je toch wel. Maar het hangt wel meer af van de financiële situatie van je werkgever.’
Plaats als eerste een reactie
U moet ingelogd zijn om een reactie te kunnen plaatsen.