Gemeente bloedt, ambtenaar blij

De wet die de rechtspositie van de ambtenaar gelijkstelt aan die van de ‘normale’ werknemer leidt tot een hogere ontslagvergoeding voor ambtenaren. Gemeenten moeten veel meer geld reserveren voor bovenwettelijke uitkeringen.

Goed voor ambtenaren, slecht voor overheidswerkgevers. Dat is de uitwerking van de wet die ambtenaren juridisch gezien gelijkstelt aan ‘normale’ werknemers, concludeert Marien Korevaar van Capra Advocaten. Hij waarschuwt dat de ‘Wet normalisering rechtspositie ambtenaren’ overheden veel extra geld gaat kosten. De Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) onderschrijft dat de wet negatieve gevolgen heeft – in combinatie met de  invoering van de Wet werk en zekerheid (Wwz) per 1 juli 2015 (zie kader).

De Wet normalisering rechtspositie ambtenaren zou aanvankelijk op 1 januari 2017 van kracht worden, maar het lijkt erop dat die datum niet wordt gehaald. Met het initiatiefvoorstel wilden de Tweede Kamerleden Fatma Koser Kaya (D66) en Eddy van Hijum (CDA) ‘harmonieuze en stabiele arbeidsverhoudingen bevorderen’. Het wetsvoorstel werd met een ruime meerderheid aangenomen door de Tweede Kamer, maar ligt nu voor in een zeer kritische Eerste Kamer. Inmiddels wordt de initiatiefwet verdedigd door sociaal-liberaal Steven van Weyenberg en christendemocraat Mona Keijzer.

Het uitgangspunt van de initiatiefnemers is dat ambtenaren gelijk worden gesteld aan werknemers buiten de overheid. Of, zoals Van Weyenberg het zegt: ‘Wat voor andere werknemers goed genoeg is, is ook goed genoeg voor ambtenaren.’ Met de Wet normalisering rechtspositie ambtenaren maakt de eenzijdige ambtelijke aanstelling plaats voor een reguliere, ‘tweezijdige’ arbeidsovereenkomst. Daarop is dan het private arbeidsrecht van toepassing in plaats van het publieke recht, dat volgens de VNG een ‘zeer juridiserende werking op de arbeidsverhoudingen’ heeft. Anders gezegd: een conflict op de werkvloer leidt op dit moment al gauw tot lange procedures.

Meer mogelijkheden
Het private arbeidsrecht biedt ambtenaren veel meer mogelijkheden, zo is de gedachte. Het wordt voor werknemers van de overheid bijvoorbeeld eenvoudiger om over te stappen naar de ‘marktsector’ en vice versa. Ook is het de bedoeling dat de wet leidt tot minder bureaucratie. De afschaffing van de ambtelijke rechtspositie moet het sluitstuk worden van de normalisering van de arbeidsvoorwaarden bij de overheid, een proces dat al gaande is sinds de jaren tachtig. Zo werd de wachtgeldregeling voor ambtenaren in 2001 afgeschaft.

De nieuwe wet moet gaan gelden voor circa 80 procent van de ongeveer één miljoen ambtenaren. Werknemers bij de politie, Defensie en de rechtelijke macht vallen er niet onder. Datzelfde geldt voor bestuurders, zoals wethouders en gedeputeerden. Volgens juridische adviseurs zullen ambtenaren er in de praktijk niet zoveel van merken wanneer zij een arbeidsovereenkomst krijgen in plaats van een aanstelling. ‘Als er geprocedeerd moet worden is er wel een duidelijk verschil, omdat dan de gang naar de kantonrechter of UWV moet worden gemaakt, in plaats van naar de bestuursrechter. Daar zullen ambtenaren en advocaten niet van wakker liggen’, schreef advocaat Korevaar onlangs op de website van Binnenlands Bestuur.

Korevaar verwacht dat de ontslagprocedures er niet eenvoudiger en korter op worden. Met de invoering van de Wwz is hoger beroep en cassatie mogelijk na een beschikking van de kantonrechter op een ontbindingsverzoek. De advocaat voorspelt dat van die mogelijkheid zeker gebruik gemaakt gaat worden. Gevolg: langere en ingewikkeldere procedures.

Maar dat is niet het belangrijkste, zegt Korevaar. Met de invoering van de Wet normalisering rechtspositie ambtenaren in combinatie met de Wwz, verandert er vooral financieel gezien een hoop. Nu krijgen ontslagen ambtenaren volgens de advocaat normaal gesproken geen ontslagvergoeding, omdat ze aanspraak kunnen maken op ‘bovenwettelijke uitkeringen’. Deze per overheidssector (zoals het rijk of de gemeenten) verschillende regeling is een aanvulling op de WW voor werknemers van de overheid.

Kostenpost
Alleen in bijzondere gevallen krijgen ambtenaren nu een door de rechter bepaald bedrag mee, zegt Korevaar. ‘Maar met de Wwz ontvangt iedereen een transitievergoeding, ongeacht de reden voor ontslag.’ Volgens de advocaat vormen de bovenwettelijke uitkeringen voor overheden nu al een behoorlijke kostenpost, al is onduidelijk hoe groot die is.

Als de Wet normalisering rechtspositie ambtenaren een feit is, zullen de kosten nog verder stijgen, voorspelt Korevaar. Hij vreest dat het voor overheden te duur wordt om slecht functionerende ambtenaren te ontslaan, vooral voor kleinere gemeenten. ‘Je ziet nu al gebeuren dat gemeenten spookambtenaren maar in dienst houden, omdat het te veel kost om ze weg te sturen. Dat wordt met de nieuwe wet alleen maar erger.’

Volgens Korevaar raakt bovendien de balans tussen ambtenaren en ‘gewone werknemers’ zoek. ‘Ambtenaren hadden meer zekerheid, terwijl werknemers buiten de overheid meer kans hadden om aan een ontslag een vrij te besteden som geld over te houden. Maar ambtenaren zijn onder alle omstandigheden beter af wanneer de Wet normalisering onder het regime van de Wwz in werking treedt.’

En daarmee schieten de initiatiefnemers hun doel – meer gelijkheid tussen ambtenaren en niet-ambtenaren – voorbij, vindt de advocaat. ‘Ik kan aan de bakker of slager niet uitleggen dat ambtenaren straks een WW-uitkering, een transitievergoeding én bovenwettelijke uitkeringen krijgen. Terwijl de gemiddelde werknemer er met de invoering van de Wwz juist op achteruit gaat, omdat de WW wordt ingekort. Dat is gewoon oneerlijk.’ Korevaar gaat ervan uit dat dat niet de bedoeling is van de wet, maar beschouwt het als een ‘tamelijk bizar gevolg van de samenloop met de invoering van de Wwz’. De advocaat denkt dat de initiatiefnemers van de wet daar niet goed over hebben nagedacht.

D66-Kamerlid Van Weyenberg wijst erop dat bij de totstandkoming van de initiatiefwet er nog geen transitievergoeding bestond. Volgens hem kunnen ambtenaren inderdaad een ‘bovenwettelijke of na-wettelijke werkloosheidsuitkering’ krijgen. ‘Dat is alleen niet iets dat volgt uit de wet, maar uit een afspraak aan de cao-tafel. Dergelijke aanvullingen komen net zo goed voor bij werknemers in de marktsector. Ik deel dus niet de mening dat ambtenaren straks per definitie beter af zouden zijn.’ De VNG wijst er bovendien op dat de WW ook voor ambtenaren wordt ingekort.

Vakbonden
Korevaar onderschrijft dat bovenwettelijke uitkeringen ook buiten de overheid voorkomen, maar het gaat ‘gemiddeld om kortere en lagere uitkeringen dan bij ambtenaren’. Het ligt volgens de advocaat voor de hand om ambtenaren wel het recht te geven op een transitievergoeding en dat in ruil daarvoor de bovenwettelijke uitkeringsrechten worden beperkt. Maar daar heb je dus de vakbonden voor nodig, erkent ook initiatiefnemer Van Weyenberg. Volgens het D66-Kamerlid is het aan de ‘onderhandelaars namens de overheidswerkgevers en werknemersorganisaties of en, zo ja, hoe zij bovenwettelijke afspraken willen maken’.

Korevaar verwacht niet dat vakbonden akkoord gaan met het verlagen of zelfs afschaffen van de bovenwettelijke uitkeringen. ‘Waarom zouden ze afstand doen van dit wettelijke recht? Daar willen de bonden alleen over nadenken als ze er wat voor terugkrijgen.’ Ambtenaren uitsluiten van de transitievergoeding is volgens de advocaat geen optie, omdat er dan van een gelijkschakeling in het arbeidsrecht niets overblijft. Hij vindt dat de ‘ongelijkheid’ al bij het ontwerp van de wet ‘gerepareerd’ moet worden. ‘Met het huidige voorstel zou de Eerste Kamer niet moeten instemmen.’

De senaat behandelt het initiatiefvoorstel in september. Een groot aantal partijen in de Eerste Kamer is niet overtuigd van nut en noodzaak van de wet. Zo vragen zij zich af welke knellende problemen de omvangrijke operatie, waarvoor honderden wetten moeten worden aangepast, oplost. En leidt de nieuwe wet daadwerkelijk tot de beoogde gelijkwaardigheid? Ook willen de senatoren weten wat de operatie kost en welke baten daar tegenover staan.

Een onderzoek van SEO Economisch Onderzoek uit 2011 geeft geen eenduidig antwoord. Zo worden de eenmalige kosten van de wet geschat op een bedrag tussen de 76 en 245 miljoen euro. ‘De onderzoekers geven aan dat zij 109 miljoen euro aan eenmalige kosten en 15 miljoen euro aan jaarlijkse baten het meest waarschijnlijk achten’, aldus minister Plasterk (PvdA) van Binnenlandse Zaken afgelopen juni in een brief aan de Eerste Kamer.

Als de senaat instemt met het huidige wetsvoorstel, is volgens Korevaar een overgangsregeling een optie. In het onderwijs bijvoorbeeld worden tot 1 januari 2016 geen transitievergoedingen uitgekeerd. Initiatiefnemer Van Weyenberg ziet daar niets in. Mogelijke extra kosten moeten overheidsinstanties maar voor lief nemen, vindt hij. ‘Als het MKB transitievergoedingen moet betalen, zie ik niet waarom de overheid dat niet zou kunnen.’

Voorspelling
De Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) hoopt dat de Wet normalisering rechtspositie ambtenaren door de Eerste Kamer wordt aangenomen. De belangenvereniging noemt ‘de gelijkschakeling van de rechtspositie van ambtenaren met die van werknemers in het private bedrijfsleven een stap in de goede richting’.

De VNG verwacht dat de arbeidsmobiliteit van ambtenaren met de nieuwe wet groter wordt, zegt een woordvoerder. ‘Het wordt eenvoudiger om naar een andere werkgever over te stappen, zowel binnen als buiten de overheid.’ Ook denkt de vereniging dat de wet leidt tot ‘minder gejuridiseerde arbeidsverhoudingen’, waardoor geschillen op de werkvloer eenvoudiger kunnen worden opgelost.

De VNG ziet echter ook een paar nadelen met betrekking tot de wet in combinatie met de onlangs ingevoerde Wet werk en zekerheid (Wwz), aldus de woordvoerder. Zo verwacht de vereniging dat de kosten om mensen te ontslaan voor gemeenten zullen oplopen, al kan de woordvoerder geen bedrag noemen. Ambtenaren zijn er met de wet bij ontslag beter aan toe dan werknemers buiten de overheid. Zij krijgen naast WW en een zogeheten ‘transitievergoeding’ ook nog ‘bovenwettelijke uitkeringen’.

De VNG zal zich volgens de woordvoerder ‘inzetten om negatieve consequenties van de wet in combinatie met de Wwz zoveel mogelijk te voorkomen’. Wat de belangenvereniging precies gaat doen, kan ze niet zeggen. ‘Dat hangt af van hoe een en ander zich zal ontwikkelingen en is dus nu nog niet exact te voorspellen.’ Afzonderlijke gemeenten laten weten dat het nog te vroeg is om iets over de gevolgen van de wet te zeggen. Rotterdam, dat de afgelopen jaren fors bezuinigde, wijst erop dat het vertrek van ambtenaren ‘op dit moment via natuurlijk verloop gaat. Een woordvoerder: ‘Daarop heeft deze wet geen invloed.’