De onwrikbare ambtenaar

Van de vijftig jaar die de Bestuursacademie bestaat, maakte Maarten van Diggelen er 28 mee. Hij zag de diversiteit in opleidingen sneller toenemen dan de gemeenteambtenaren veranderen. ‘Ze laten opleidingskansen aan zich voorbijgaan. Dat vind ik verontrustend.’

Toen Maarten van Diggelen (62) in 1986 in dienst trad als adjunct-directeur van de bestuursschool in Zuid-Holland kon hij niet bevroeden dat hij 28 jaar later ‘adviseur en trainer HR-gesprekscyclus’ en ‘consultant Profile Dynamics’ zou heten. Het opleidingsveld voor gemeenteambtenaren zag er nog overzichtelijk uit. Knappe koppen deden de meerjarige opleidingen Gemeenteadministratie I (drie jaar), Gemeenteadministratie II (vijf jaar) of Gemeentefinanciën (vier jaar). Gediplomeerden werden daarna gemeentesecretaris of hoofd financiën. De iets mindere goden volgden bijvoorbeeld de tweejarige opleiding administratief ambtenaar of een functiespecifieke opleiding als heffingsambtenaar. En daarmee was hun kostje gekocht. ‘Met een opleiding van de bestuursschool lag ook je loopbaanpad min of meer vast’, zegt Van Diggelen. ‘Andere routes waren niet mogelijk. Het was de tijd waarin je nijlpaard moest zijn om directeur van Artis te kunnen worden.’

Van Diggelen kwam destijds uit het beroepsbegeleidende onderwijs, waar inmiddels ook specifieke cursussen en korte opleidingstrajecten werden aangeboden. Waarom moesten gemeenteambtenaren allemaal in hetzelfde keurslijf van eindeloos lange, centraal gedirigeerde opleidingen, vroeg hij zich af. ‘De coryfeeën van het bestuursdienstonderwijs vonden dat je inhoudelijke kennis 100 procent moest zijn als je van school kwam en voordat je kon klimmen in de ambtelijke hiërarchie. Wij kwamen erachter dat 80 procent ook genoeg is, omdat je de rest wel in de praktijk leert.’

Zo begon de bestuursschool Zuid-Holland met cursorisch onderwijs, al snel gevolgd door de andere elf bestuursscholen, allemaal gemeenschappelijke regelingen van gemeenten. ‘We gingen bij gemeenten langs om te vragen waar ze behoefte aan hadden. Dat was volstrekt nieuw. Tot dan toe bepaalde het Centraal Instituut Vorming en Opleiding Bestuursdienst (CIVOB) de leerroutes. Het maakte de examens, beoordeelde die en hield toezicht op de kwaliteit.’

Tijdens de bezoeken aan ‘het veld’ ontdekten Van Diggelen en de zijnen dat gemeenten weliswaar beschikten over prima vakspecialisten op terreinen als bestuursrecht en staatsrecht, maar dat die specialisten elkaar maar slecht verstonden. ‘Er was belangstelling voor cursussen schriftelijke communicatie, zodat ambtenaren wat toegankelijker leerden schrijven. En aan gespreksvaardigheidstrainingen om elkaar te kunnen verstaan. Een nieuwe generatie ambtenaren trad aan. Goed geschoolde en kritische medewerkers, die wilden weten hoe hun werk zich verhield tot dat van hun collega’s.’

Effectiviteit
De komst van kortere opleidingen, meer gericht op vaardigheden dan functies, betekende in 1987 het einde van het CIVOB. Een aantal bestuursscholen noemde zich inmiddels bestuursacademie. Scholen fuseerden. Gemeenschappelijke regelingen van gemeenten verdwenen, evenals de inwonerbijdrage waaruit de opleidingen werden betaald. Uit gemeentelijke bestuursscholen ontstond de private Bestuursacademie, die geleidelijk aan het monopolie op onderwijs aan gemeenteambtenaren kwijtraakte.

De beer was los. Onder invloed van bezuinigingen begin jaren negentig kwam de nadruk sterker te liggen op de effectiviteit van opleidingen. Het automatisme verdween, gemeenten gingen kosten en baten met elkaar vergelijken. Tegelijkertijd vonden leidinggevenden het niet meer vanzelfsprekend dat een medewerker er gedurende een jaar of langer een dag in de week niet was. Deze ontwikkelingen versterkten de vraag naar modulair onderwijs: korte opleidingen, die een deel van het verhaal vertelden. ‘De rest komt dan in een vervolgmodule of leer je in de praktijk.’

Toen halverwege de jaren negentig de economie aantrok, groeide de vraag naar opleidingen die met organisatieontwikkeling te maken hadden: team- en persoonlijke ontwikkeling, communicatie, strategische beleidsontwikkeling. Het woord management deed zijn intrede. Nieuwe aanbieders zagen het licht. Het management van de gemeentelijke organisaties had een ruime keuze: de Bestuursacademie, maar ook het aan VNO-NCW gelieerde De Baak, de Stichting Interacademiale Opleiding Organisatiekunde of de interuniversitaire Nederlandse School voor Openbaar Bestuur. Opleiden en trainen werd booming business.

Sinds het begin van deze eeuw is er sprake van een ware wildgroei, zegt Van Diggelen. ‘Er is een enorme markt ontstaan voor verandermanagement, leiderschap, coaching, incompanytrainingen, noem maar op. Iedereen stort zich erop: van éénpitters tot adviesbureaus.’

En toch. Van Diggelen ziet meer overeenkomsten tussen de ambtenaar van nu en die van twintig jaar geleden dan hem lief is. Wat heeft al het opleiden opgeleverd? Als trainer spreekt hij vaak over ‘duurzame inzetbaarheid’: medewerkers en hun organisatie moeten meebewegen met de veranderende eisen die de omgeving stelt. ‘Wat mij verontrust, is dat nogal wat ambtenaren niet begrijpen dat hun rol verandert. Ze denken vanuit hun functie­omschrijving: wat daar in staat doe ik, en ze moeten van goeden huize komen om mij iets anders te laten doen. Dit type ambtenaren komt niet naar opleidingen om iets nieuws te leren, maar om beter te worden in wat ze al kunnen. Dat zegt overigens nog niets over hun betrokkenheid, want sommigen zijn getrouwd met hun werk. Maar de verandering die ze moeten maken om in de huidige tijd, laat staan in de toekomst mee te kunnen, die dringt onvoldoende tot hen door.’

Onderbenutting
Om die reden blijven beschikbare opleidingsbudgetten onderbenut. ‘Gemeenten, en ook waterschappen en provincies, stellen middelen beschikbaar om de regie te nemen over je eigen loopbaan. Soms gaat het om een paar duizend euro per persoon per jaar. Maar veelal is een derde van het budget in november nog niet besteed. Dus iedereen roept ‘een leven lang leren’, en ambtenaren krijgen werkelijk alle kansen dat waar te maken, maar ze laten die vaak aan zich voorbij gaan. Ik vind dat verontrustend. Het zou natuurlijk moeten opvallen in het gesprek met de leidinggevende, maar daar wreekt zich een zekere gedoogcultuur: als wij elkaar niet te zeer aanspreken, dan houden we het wel een tijdje op deze manier uit. Pas bij een reorganisatie of wanneer een leidinggevende om de een of andere reden sneuvelt en er iemand van buiten de organisatie binnenkomt, dan is het vaak gedaan met het gedogen. Al zie je zelfs dan nog dat menig ambtenaar denkt: we zullen zien wie het hier het langst uithoudt.’

Van Diggelen herinnert zich dat het A+O fonds Gemeenten lange tijd een traject strategische personeelsplanning subsidieerde. ‘Maar die mogelijkheden worden niet ten volle benut. Een leidinggevende die al tien jaar met dezelfde mensen werkt en via een strategische personeelsanalyse tot de conclusie komt dat 40 procent van zijn mensen achterlopen, die moet iets doen. Maar hoe zet je dat in beweging?’

Flexibiliteit
Ondanks zijn zorgen, ziet Van Diggelen ook een aantal positieve ontwikkelingen. ‘Heel geleidelijk komen er leidinggevenden die harde maatregelen durven nemen tegen mensen die echt niet willen. Ze geven onwillige medewerkers een paar jaar de kans, als dat niet helpt dan wordt afscheid genomen. Dat is echt een nieuw fenomeen, dat we dankzij de verandering van de ambtenarenstatus vaker zullen gaan zien.’ Verder constateert hij dat een paar oude gedragsslogans langzamerhand inhoud krijgen. ‘Al jaren staan op de gevel van elk gemeentehuis de woorden ‘resultaatgericht, samenwerken en flexibel’ gebeiteld. Nu zie je dat die flexibiliteit wel inhoud begint te krijgen. Ik zie een toenemende vraag naar opleidingen die gaan over samenwerking met stakeholders. Over samen met de buitenwereld plannen maken, in plaats van zelf iets op te schrijven en dan te zeggen: zo hadden wij het bedacht. Ik denk dat de toekomstige rol van de gemeente afhangt van het omgevingsbewustzijn van de ambtenaar. Die is niet meer per definitie de autoriteit. Sterker nog: hij heeft nu al te maken met al dan niet georganiseerde burgers die beter zijn ingevoerd dan hijzelf. Dan is je ambtenarenpositie dus niet zo comfortabel meer. Om in zo’n krachtenveld goed te kunnen opereren, moet je verdraaid goed geëquipeerd zijn. Ik hoop dat ambtenaren over pakweg tien jaar adviseur zijn geworden. Iemand die niet verbiedt of bekeurt, maar meedenkt met mensen over hoe iets gerealiseerd kan worden. Er zal nog veel opleiding en training nodig zijn om over een ambtenarenapparaat te beschikken met deze mindset en deze competenties.’