Ambtenaar moet recht krijgen in verzet te gaan

Ambtenaren mogen zich verzetten tegen opdrachten van hogerhand, wanneer fundamentele mensenrechten worden geschonden. Maar of er een wettelijk ‘recht op ongehoorzaamheid’ bestaat, is onduidelijk. Dat het niet in de Wet normalisering rechtspositie ambtenaren is geregeld, is volgens rechtsfilosoof Maurice Adams een gemiste kans.

Ambtenaren behoren loyaal te zijn, als consequentie van de hiërarchie binnen overheidsorganisaties. Maar loyaal boven alles? Daarover verschillen de meningen. Stel, er wordt besloten om uitgeprocedeerde asielzoekers vast te zetten op een eilandje, voordat ze worden uitgezet. Of dat kinderen van asielzoekers worden gescheiden van hun ouders. Dat gebeurt –  overigens niet in Nederland. Of er wordt bedacht dat criminelen uit probleemwijken harder moeten worden gestraft dan in andere wijken – dat voorstel werd in Nederland wél gedaan, door VVD-fractievoorzitter Klaas Dijkhoff. Wat doe je dan als ambtenaar, als je meent dat hiermee fundamentele rechten worden overtreden?

Plichtsverzuim
Sommige ambtenaren kunnen bepaald werk weigeren (hoewel zogenoemde weigerambtenaren steeds minder ruimte krijgen), ze kunnen klokkenluiden (maar dat betreft vooral misstanden als corruptie of machtsmisbruik), ze kunnen collectief staken, ze kunnen als burger een petitie opzetten. Ook kunnen ze hun recht op vrije meningsuiting inzetten om een probleem aan de kaak te stellen. Maar dan ligt plichtsverzuim al snel op de loer, omdat voor ambtenaren ook de geheimhoudingsplicht geldt.

Voor ambtenaren die worden geconfronteerd met (voorgenomen) beleid dat in strijd (b)lijkt met erkende uitgangspunten van de democratische rechtsstaat – denk aan structurele schendingen van fundamentele rechten van anderen – zijn de bestaande regelingen niet erg duidelijk.

Schending recht
Maurice Adams, hoogleraar Encyclopedie van het Recht en hoogleraar Democratie en Rechtsstaat, beide leerstoelen zijn verbonden aan Tilburg University, spreekt dan ook van een ‘leemte in de regelgeving’. Die ambtenaren moeten, wat hem betreft, het recht hebben om in verzet te komen, zonder dat dit rechtspositionele gevolgen heeft. ‘Het is goed mogelijk dat er in vergaderzaaltjes in overheidsgebouwen plannetjes worden gesmeed die schendingen van fundamentele rechten inhouden. Het gebeurt elders, waarom niet hier? Maar het komt bijna nooit naar buiten. Een ambtenaar die dan zijn vinger opsteekt, wordt mogelijk overgeplaatst en zo kaltgestelt.’ Wat Adams betreft zou verzet daarom een stevigere wettelijke basis moeten krijgen.

Geheimhouding
‘Regelgeving laat zich weinig uit over de vraag welk gedrag is toegestaan wanneer sprake is van bestaande of voorgenomen schending van fundamentele rechten. Het is niet heel duidelijk of een ambtenaar dan dat werk kan weigeren of zich er kritisch over uitlaten. Duidelijkheid over de mogelijkheid van verzet is echter noodzakelijk, zeker voor ambtenaren. Zij bewaken immers het algemeen belang dat door de beginselen van de democratische rechtsstaat wordt vormgegeven. Het zijn ook bevoorrechte waarnemers, ze zitten bovenop voorbereiding en uitvoering van wet- en regelgeving.’

Ook bestaande instituties en regels bieden vooralsnog weinig soelaas. ‘Er zijn uitzonderingen op de geheimhoudingsplicht van ambtenaren, maar dat is weer een open norm – dus niet duidelijk. Er zijn regels over hoe om te gaan met gewetensbezwaren maar we praten hier niet over gewetensbezwaren zoals we dat meestal bedoelen. Ook het Huis voor Klokkenluiders lijkt niet bedoeld voor dit soort kwesties. En een vertrouwenspersoon zal weinig kunnen met een ambtenaar die voelt dat hij verzet moet plegen.’

Loyaliteit
Zelfs de jurisprudentie laat zich niet uit over wat ambtenaren in zo’n geval kunnen doen. ‘Het is onduidelijk hoe de civiele rechter zal oordelen over verzet of werkweigering. Wat vindt de rechter belangrijker: het dienen van het algemeen belang – met een mogelijkheid tot ongehoorzaamheid –, of loyaliteit aan de werkgever en goede trouw in een arbeidsrelatie? Mijn indruk is, en dat haal ik uit de memorie van toelichting bij de Wnra, is dat loyaliteit – naast dienstverlening naar de burger – centraal staat. Ik zie liever dat we duidelijker afspreken dat ambtenaren tevens loyaal zijn aan de rechtsstaat en niet alleen aan hun baas. Ik heb het vermoeden dat bij het opstellen van de Wnra niet eens is gedacht aan de loyaliteitskwestie en de mogelijkheid van verzet door ambtenaren. Een gemiste kans.’

Lees het volledige artikel in Binnenlands Bestuur nr. 11 van deze week (inlog)