‘Maak contact tussen ambtenaar en adviseur transparanter’

Als ambtenaren zinnen aanpassen in onderzoeken van kennis- en adviesorganen, zoals bij het OMT, resulteert dit in ophef. Maar wat ambtenaren (en adviseurs) hier eigenlijk wel en niet mogen is niet duidelijk vastgelegd in richtlijnen. Er zijn ongeschreven regels. Volgens promovenda Daphne Bressers aan de Erasmus Universiteit Rotterdam (EUR) ontbreekt het soms aan expliciteit en transparantie.

U bent op 23 juni j.l. gepromoveerd op onderzoek naar de relatie tussen de overheid en Nederlandse kennis- en adviesorganen, zoals het RIVM, het Sociaal Cultureel Planbureau (SCP) en de Raad voor Volksgezondheid en Samenleving (RVS). Waarom koos u dit onderwerp?

‘Toen ik bij de Nederlandse School voor Openbaar Bestuur (NSOB) werkte vroeg het ministerie van BZK ons om het Nederlandse adviesstelsel te vergelijken met adviesstelsels van andere landen. Daar bleek weinig over geschreven. Je kunt dan niet zeggen of het hier beter of slechter is. Ik vond het interessant om dit verder op te pakken. Ik heb het OECD (Organisation for Economic Co-operation and Development) benaderd en een survey gedaan in 18 landen. Later heb ik drie landen verdiepend onderzocht: Nederland, Zweden en het Verenigd Koninkrijk. Toen vroeg ik mij af hoe de Nederlandse overheid is verbonden met kennis- en adviesorganen en kwam uit bij het RIVM, SCP en de RVS.’

Waarom is dit juist in tijden van fact free politics belangrijk?

‘Omdat kennis- en adviesorganen regelmatig worden bekritiseerd, er zijn veel wicked issues: welke kennis is waar? Een voorbeeld is de klimaatdiscussie. Kennis- en adviesorganen worden soms gemakkelijk weggezet als institutionele partijen die niet goed van de politiek te onderscheiden zijn. Door organen te onderzoeken en in beeld te brengen laat je de verbintenis zien, maar krijg je er ook inzicht in de werkwijze en hoe een advies tot stand komt. Als er transparantie is in de verbintenis en werkwijze tussen organen en overheid, kan dit bevorderlijk zijn voor keuzes die worden gemaakt.’

De onafhankelijkheid van het RIVM werd voor veel mensen ongeloofwaardig toen de NOS afgelopen februari liet zien dat ambtenaren zich actief met de inhoud van OMT-adviezen hadden bemoeid. Hadden die mensen een punt? Hoe onafhankelijk is het RIVM?

‘Je moet hier onderscheid maken tussen primaire en secundaire processen. Secundair is financieel, personeel, huisvesting, strategie. Bij ‘primair’ gaat het om vraagstelling, onderzoeksmethoden, timing, manier van communiceren naar buiten toe, de reactie en het vervolg. Het RIVM is een agentschap. Zij werken in opdracht. Ze sturen een offerte en voeren die uit. De overheid betaalt die opdracht. Dat is anders bij het SCP dat een structureel budget heeft en zelf kan beslissen wat het daarmee doet. Bij het SCP is er wel ook sprake van enige sturing. Omdat het RIVM in opdracht werkt is de onderzoeksvraag ‘afgekaderd’. Bij het RIVM heeft de financiering een zekere invloed op het primaire proces. Wel heeft het RIVM relatief veel richtlijnen voor dit proces. Ze zijn niet minder onafhankelijk dan bijvoorbeeld het SCP. De vragen zijn ingekaderd, maar de primaire processen zijn ook beter beschreven. Transparantie is wel van belang om de interactie tussen de overheid en het RIVM en de waarborging van onafhankelijkheid zichtbaar te maken’

Maar bij het OMT ging dat anders?

‘Daar zijn dingen gezegd die niet op basis van onderzoeksresultaten naar voren zijn gekomen. Beïnvloeding is niet altijd erg. Soms zijn correcties nodig, zijn er andere interpretaties of worden er fouten gemaakt, maar het OMT heeft zinnen toe laten voegen, zo bleek uit onderzoek van de NOS. Je moet waken voor inmenging op wetenschappelijk of inhoudelijk vlak. Het ministerie heeft ook invloed op wie in het OMT zitten. De overheid is dus ook via andere lijnen betrokken, bijvoorbeeld in de keuze van aanstelling en de financiering.’

U vindt het opmerkelijk dat Rutte en Van Dissel tijdens persconferenties keer op keer zij aan zij stonden met hetzelfde verhaal, terwijl ze beiden hun eigen rol moesten bewaken. Waarom?

‘Laat ik vooropstellen dat ik begrijp dat je als kabinet en adviesorgaan een duidelijke boodschap wilt overbrengen tijdens persconferenties. Er zijn tientallen persconferenties geweest, maar er leek geen onenigheid of verschil in zienswijze tussen het kabinet en het RIVM gedurende de vele maanden van nieuwe ontwikkelingen. Onafhankelijkheid betekent ook dat je af en toe het kabinet op de vingers moet kunnen tikken.’

Hoe had dit beter gekund?

‘Doe gedegen onderzoek en durf het kabinet van repliek te voorzien. Als jouw onderzoek iets anders laat zien, dan is het soms ingewikkeld om je in een politieke situatie, met veel verschillende belangen en nationale aandacht, te uiten. Maar het is wel van belang om dit toch kritisch te blijven doen.’

In hoeverre mogen ambtenaren eigenlijk in adviezen schrappen of zaken aanpassen? Zijn daar richtlijnen voor?

‘In de kaderwet adviescolleges, staan geen regels over het primaire proces. Het SCP heeft tien richtlijnen, maar slechts één ervan zegt: de minister mengt zich niet in resultaten en uitkomsten van onderzoeken. In het Verenigd Koninkrijk en Zweden valt het op dat er uitgebreidere richtlijnen zijn. Bij twijfel zijn er escalatie-mogelijkheden en vertrouwenspersonen. Hier in Nederland zijn er veelal ongeschreven regels. Onderzoeken zijn verder onderling moeilijk te vergelijken, maar er spelen wel vaak dezelfde dilemma’s.’

Welke?

‘Bijvoorbeeld op het gebied van timing: stel een onderzoeker heeft meer tijd nodig, maar de minister wil dat onderzoek zo snel mogelijk wordt afgerond, dan kom je als onderzoeker in een lastig parket. Daarom moet je als wetenschapper goed in de gaten blijven houden waar de lijn ligt. Ambtenaren met de nodige kennis over een bepaald onderwerp, kunnen natuurlijk betrokken blijven en meekijken bij een onderzoek, maar als onderzoeker moet je bepalen hoe je de kwaliteit en onafhankelijkheid blijft waarborgen.’

Houden wetenschappers en adviseurs er al rekening mee? En zwakken ambtenaren altijd af?

‘Er is soms sprake van zelfcensuur onder onderzoekers. Dat kwam naar voren uit mijn 30 gehouden interviews. Als het politiek gevoelig is, is er vaak veel interactie. Of dat altijd ongewenst is, kan ik niet zeggen. Soms houden onderzoekers wel voet bij stuk en in andere gevallen kunnen onderzoekers of ambtenaren gevoelig zijn voor het feit dat een minister erover gaat vallen. De drie organen hebben allen een communicatieafdeling. Het persbericht en het onderzoek gaan al een week voor publicatie naar het ministerie. Er is dan toch controle. Ambtenaren kijken mee en dan kan hun kundigheid meespelen, zoals: geen termen gebruiken die nu niet handig zijn. Bovenal: rolbewaking is belangrijk.’

Doen ze het in het buitenland beter?

‘In het Verenigd Koninkrijk zijn er meer richtlijnen voor het primaire proces. Daarin staan dilemma’s, een duiding van het speelveld en wat te doen bij twijfel. Ze hebben een Chief Science Officer bij ieder ministerie. Zij zorgen dat er geen dubbele vragen zijn en coördineren het speelveld rond kennis. Ze zijn er streng op die rollen. Die richtlijnen zorgen niet voor meer verantwoording, maar wel voor meer handvaten: als er iets schuurt, wat moet je daar dan mee? Dat is interessant voor zowel de ambtenaar als de onderzoeker.’

Uw advies is: maak het speelveld explicieter en transparanter. Hoe?

In Nederland heb je de Wob, maar in Zweden kan men meer inzien, bijvoorbeeld meer over de interacties tussen ambtenaren en onderzoekers. Zij hebben ook een systeem dat ervoor zorgt dat rapporten naar alle maatschappelijke partijen gaan. Hier in Nederland willen we scheiding tussen advies en overleg, maar in Zweden betrekken ze er wel andere partijen bij, zodat die ook inzichten kunnen toevoegen. Het speelt meer in het publieke domein. Dit zorgt voor meer stappen en een bredere communicatie, maar hierdoor ook meer transparantie en controle.’

In Nederland zouden vertrouwenspersonen ook duidelijker gepositioneerd moeten worden. Is dat nu niet duidelijk?

‘Bij de WODC-affaire kwam een klokkenluider via Nieuwsuur naar buiten over inmenging. In eerste instantie deed de klokkenluider een melding bij de vertrouwenspersoon, maar daar is de klacht niet voldoende opgepakt, bleek uit onderzoek van een commissie. Er zou aandacht moeten zijn voor de verschillende manieren van opschaling en de wijze van interne controle. Bij escalatie gaat het bij het RIVM naar meerdere levels en bij het SCP is er dan overleg in studiegroepen. In de wet zijn er geen richtlijnen voor wat beter is of gewenst, maar het is belangrijk voor de organisatievorm en het individu om te weten: waar moet je heen bij gedoe in het geval van onenigheid, onduidelijkheid of gewenste escalatie?’

Helemaal geen contact tussen ambtenaren en adviesorganen, zoals minister Kuipers onlangs voorstelde rond het OMT, vindt u ook niet goed. Waarom niet?

‘Belangrijk is dat het contact vooral niet te sturend is. Contact zit niet alleen in het beoordelen van onderzoeksrapporten, maar ook in de financiering en het bepalen van deadlines. Interacties moeten toch plaatsvinden. Geen contact is dus niet realistisch. Doel is zowel het primaire als het secundaire proces transparanter te maken. Als je uitkomsten en beleid op transparante wijze hebt kunnen onderbouwen, dan neemt mogelijk wantrouwen over de onafhankelijkheid en de werkwijze af bij de mensen die de uitkomsten volgen. Daar zijn alle partijen bij gebaat.’