Ruimte genoeg voor democratische vernieuwing

Bestaande wetgeving biedt veel ruimte voor lokale democratische vernieuwing. Aanpassing van het wettelijk kader is niet nodig. Af en toe knelt het bestuurlijke keurslijf wellicht in de ogen van initiatiefnemers, maar dat is part of the game. Raadsleden moeten niet te huiverig zijn zich met initiatieven te bemoeien. De wetgever moet het niet mogelijk maken controlerende bevoegdheden van raadsleden aan anderen over te dragen. ‘Dan hol je de positie van de gemeenteraad uit.’ 

Vastbijten

Dat stelt jurist Joost Westerweel, die recent aan de Universiteit Leiden is gepromoveerd op zijn proefschrift ‘Lokale democratische innovatie’. Hij beet zich vier jaar lang vast in lokale democratische vernieuwing, waarbij de centrale vraag was welke ruimte het wettelijk kader biedt om de lokale democratie aan te vullen met andere vormen van democratie. Vier concrete casussen zocht hij tot de bodem uit. De coöperatieve wijkraad van Groningen, de burgerbegroting Breda, de Sociale Raad in Peel en Maas en de burgerjury in Rotterdam. Uiteindelijk zijn alle initiatieven binnen de wettelijke kaders uitgevoerd, al was het soms op het randje.

 

Inspiratie

‘Het boek ‘Tegen verkiezingen’ van David van Reybrouck uit 2013 was voor veel initiatieven in Nederland inspiratie om aan de slag te gaan met participatieve democratie’, vertelt Westerweel. Dat vormde de aanleiding voor zijn onderzoek. ‘De initiatiefnemers zeiden eigenlijk dat het een en ander schortte aan de representatieve democratie; ze wilden die aanvullen met andere vormen van democratie. Ze wilden het politieke er een beetje uithalen en vooral mensen bij elkaar brengen om gezamenlijk tot een besluit te komen dat in de buurt of stad zou worden gedragen. Eigenlijk werd er gezegd dat men juridische zeggenschap van gemeenteraad en college wilde overhevelen naar democratische initiatieven. Ik heb onderzocht of het wettelijk kader daar ruimte voor biedt.’ Belangrijk, want ‘er gaat in de betogen van voorstanders nauwelijks aandacht uit naar de vraag of initiatieven effect hebben op de normen en waarden van de lokale democratie die in wet- en regelgeving zijn vastgelegd en, zo ja, welk effect dan’, aldus Westerweel in zijn proefschrift.

 

Aanvulling of aanpassing

Bij elk van de vier onderzochte casussen stelde hij zich de vraag of er sprake was van een aanvulling op de bestaande representatieve democratie, of dat het ging om een aanpassing ervan. In dat laatste geval zou wetgeving moeten worden aangepast. In het eerste geval moet nauwlettend in de gaten worden gehouden dat geen schade wordt toegebracht aan de beginselen die ten grondslag liggen aan de lokale democratie.

 

Op het randje

De Coöperatieve Wijkraad Oosterpark was ‘op het randje’. Als alles was uitgevoerd zoals oorspronkelijk bedacht, was het over het wettelijk randje gegaan, aldus Westerweel. Het ging hierbij om een binnenstedelijke vorm van decentralisatie. De wijkraad bestond uit zowel gemeenteraadsleden als ‘gewone’ burgers. Het was de bedoeling dat er juridische bevoegdheden aan de wijkraad zouden worden overgedragen, maar dat is er uiteindelijk niet van gekomen. Als er wel bestuursbevoegdheden waren overgedragen, had het geschuurd met de Wet dualisering. Er zou dan geen sprake meer zijn van een scheiding tussen de functies van raad en college. Omdat die juridische bevoegdheden niet zijn overgedragen ‘is er niets aan de hand en kan het allemaal prima door de beugel’, concludeert Westerweel.

 

Tweede volksvertegenwoordiging

Vergaand waren ook de plannen van Peel en Maas, die in 2015 een Sociale Raad heeft opgericht. De deelnemers zijn geloot en de Sociale Raad zou als tweede volksvertegenwoordiging moeten worden aangemerkt, ‘onafhankelijk van en gelijkwaardig aan de gemeenteraad’, aldus Westerweel in zijn proefschrift. ‘Dat zou een aanpassing van de lokale democratie betekenen’, licht hij toe. Voor zijn onderzoek naar deze casus heeft hij vooral gekeken naar wat de wetgever onder vertegenwoordiging verstaat. ‘Mag de gemeenteraad zich op voorhand committeren aan de uitslag van een burgerinitiatief zoals de Sociale Raad?’

 

Lastverbod

Westerweel vindt van niet. ‘Je loopt dan tegen het lastverbod aan; het verbod om raadsleden een bindend mandaat op te leggen.’ Raadsleden moeten zonder last een besluit kunnen nemen. Dat speelt onder meer ook bij gemeentelijke referenda. ‘Sommige raadsleden verklaren op voorhand dat ze de uitslag van het referendum gaan volgen. Het raadslid bindt zich dan aan zo’n uitslag, waarmee het raadslid zijn beslissingsbevoegdheid materieel gezien overdraagt. Anderen zullen zeggen dat het raadslid dat – vanuit de volheid van zijn mandaat – mag doen. Als ik echter naar de wetsgeschiedenis kijk en naar de bedoeling van dat vrije mandaat, dan is daarvan niet de bedoeling dat een raadslid op voorhand zegt een uitslag over te nemen. Het is wettelijk bepaald dat een raadslid vrij moet kunnen kiezen.’

 

Hoofdschap raad

Uiteindelijk is het ook in Peel en Maas niet zo ver gekomen dat er twee raden, gelijkwaardig aan elkaar, functioneerden. Het had ook wettelijk niet gekund. Het hoofdschap van de raad zou eerst gedeconstitutionaliseerd moeten worden. ‘Daarmee zou een belangrijke grondslag voor het politieke primaat van de raad uit het wettelijk kader verdwijnen’, concludeert Westerweel in zijn proefschrift.

 

Burgerjury

In Rotterdam werd een burgerjury ingesteld; een idee van het college. 150 Rotterdammers werden geselecteerd en gevraagd ideeën aan te dragen en het college te controleren. ‘Uiteindelijk is het meer een ideeënfabriek geworden’, stelt Westerweel. ‘Bij deze casus heb ik vooral gekeken hoe de controle op gemeentelijk niveau is georganiseerd en wat de gedachte achter de controle is.’ Als men controlerende bevoegdheden aan bijvoorbeeld een burgerjury had willen overdragen, zou de wet moeten worden veranderd. ‘De controlerende bevoegdheden die de raad heeft, zijn echter nodig om het college te kunnen sturen.’ Het is dan misschien wel mogelijk de wet zodanig aan te passen dat een burgerinitiatief controlerende bevoegdheid krijgt, maar het is absoluut niet wenselijk de bevoegdheden van de raad over te dragen. ‘Als dat gebeurt, hol je de positie van de gemeenteraad uit.’ Het overdragen van controlerende bevoegdheden van de raad, of de mogelijkheid daartoe openen, is volgens Westerweel nu in strijd met de beginselen van de lokale democratie. 

Weerbarstig

De burgerbegroting Breda heeft niet gebracht wat was beoogd, stelt Westerweel. ‘De gedachte achter ‘Breda begroot’ is logisch: als je over de portemonnee gaat, ga je ook over het beleid. Op zo’n manier kun je burgers intensiever bij het beleid betrekken.’ Maar de praktijk is weerbarstig. Begrotingen zitten ingewikkeld in elkaar, moeten aan tal van wettelijke voorschriften voldoen en er is – ook voor gemeenten zelf – maar weinig speelruimte. Veel begrotingsposten liggen wettelijk vast. ‘Er blijft van de hele gemeentebegroting niet veel over waar je invloed op zou kunnen uitoefenen’, aldus Westerweel. ‘De gedachte bij zo’n burgerbegroting is dat als je burgers tussen de verschillende posten met geld op de begroting laat schuiven, zij daarmee hun voorkeur voor bepaald beleid tot uitdrukking brengen. Die gedachte is te begrijpen, maar in de praktijk is het ontzettend moeilijk te realiseren.’ Het budgetrecht van de raad zou bovendien worden aangetast als burgers over de besteding van de hele begroting zouden kunnen beslissen.

 

Begroting op wijkniveau

Het totaal anders inrichten van de begroting, waarbij je de begroting niet op thematische, maar op geografische basis (wijkniveau) inricht, zou een oplossing kunnen zijn. ‘Je kunt dan aan wijkbewoners laten zien hoeveel geld er in de wijk wordt besteed, en waaraan, en hen vragen of ze daar iets aan willen veranderen.’ Het is dan een aanvulling op de lokale democratie, geen aanpassing van de lokale democratie.

 

Veel mogelijk

Op de vraag of wetten moeten worden aangepast of dat vernieuwingen van de lokale democratie binnen de huidige wettelijke kaders kunnen floreren, antwoordt Westerweel genuanceerd. ‘Ik wil niet zover gaan door te zeggen dat ze kunnen floreren, maar er is meer mogelijk dan mensen nu denken.’ Zo kunnen bestuurscommissies worden ingesteld, waarbij de wijze van samenstelling volledig vrij is. ‘Je kunt werken met loting, met benoeming, je kunt het territoriaal organiseren, functioneel organiseren; dat kan allemaal.’ Wel komen daar waarborgen bij kijken. ‘Als je kiest voor zo’n bestuurscommissie ben je een bestuursorgaan in de zin van de Algemene wet bestuursrecht. Als je een besluit neemt, moeten mensen daar tegenop kunnen komen. Dat is begrijpelijk. We hebben het immers over het uitoefenen van publiek zeggenschap. Dat is gewoon macht. In een democratische rechtstaat is het dan logisch dat je daar verantwoording over moet afleggen of dat je bij de rechter ter verantwoording kunt worden geroepen. Als initiatieven het daar moeilijk mee hebben, is dat begrijpelijk, maar tegelijkertijd hoort dat er nu eenmaal bij.’

 

Link

Hij zou raadsleden willen oproepen niet zo angstig te zijn om zich met initiatieven te bemoeien. ‘Zij denken soms: dit is van burgers dus wij moeten er ons niet mee bemoeien. Ik zou juist zeggen: doe dat wel. Probeer die link te leggen tussen de representatieve en de participatieve democratie. Het is ook een manier voor een raadslid om datgene te doen waarvoor een raadslid is gekozen: de samenleving vertegenwoordigen.’