Woningsluiting blijft zaak burgemeester

Handtekening politie of justitie niet nodig

Crone verkiest voorlopig even de luwte, nadat hij de stokjes heeft overgedragen aan Sybrand Buma (Leeuwarden) en Paul Depla (G40). De laatste noemt het voorstel in eerste instantie ‘symbolisch’, maar de Bredase burgemeester weet dat voor een bestuurlijke rapportage van een woningsluiting na een drugsvondst verschillende bronnen nodig zijn. ‘Voor de rechter is context belangrijk. Daarbij is het een bestuurlijke verantwoordelijkheid. Celstraf wordt ook niet geëist door drie partijen, maar door de officier van justitie. Woningsluiting is een burgemeestersbevoegdheid.’

Als burgemeester moet je wel oppassen om niet altijd op de voorgrond te willen treden, vindt hij. ‘Het helpt als je dat als gezamenlijke overheid doet, het liefst zelfs als samenleving. Soms moet de burgemeester bewust een stapje terug doen en de politie of officier het woord laten doen. Dat is goed voor de motivatie van alle partijen.’ Ambtgenoot Cor Lamers van Schiedam is het niet eens met Crone’s voorstel. Net als Depla wijst hij op de burgemeestersbevoegdheid (Wet Damocles) om een pand te sluiten. ‘De burgemeester doet dat als bestuursorgaan. Daarop is die aanspreekbaar en verantwoordelijk.’

De hoofdofficier van justitie en de politiechef hoeven hiervoor niet mee te tekenen, vindt Lamers. Tot nu toe heeft hij geen bedreigingen ontvangen naar aanleidingen van woningsluitingen. ‘Het is belangrijk dat de politie vanuit haar rol een goede bestuurlijke rapportages aanlevert op basis waarvan burgemeesters weloverwogen besluiten kunnen nemen. De rol van het Openbaar Ministerie zit in het strafrechtelijk optreden. Bestuursrechtelijk en strafrechtelijk optreden tegen ondermijning dienen hand in hand te gaan. Ieder doet dit vanuit zijn eigen verantwoordelijkheden, maar wel als onderdeel van integraal handelen. Een sluiting door de burgemeester sluit vervolging door het OM niet uit.’

Verstrekkende gevolgen
Eind augustus kwam de Raad van State met een overzichtsuitspraak om meer duidelijkheid te geven over hoe hij als hoogste bestuursrechter besluiten van burgemeesters over woningsluiting na een drugsvondst toetst. Het afwegen van alle betrokken belangen en evenredigheid blijken hierbij vooral belangrijk. Eerst moet de burgemeester na een drugsvondst beoordelen of woningsluiting nodig is om het woon- en leefklimaat in de omgeving te beschermen en de openbare orde te herstellen. Daarbij speelt een rol welke soort en hoeveel drugs zijn gevonden en of er vanuit de woning zelf drugshandel heeft plaatsgevonden. Bewoners mogen gedurende de sluiting niet naar binnen. Een woningsluiting kan dus verstrekkende gevolgen voor hen hebben.

De burgemeester hoeft de woning niet te sluiten. Bij een dergelijk besluit moet hij in elk geval altijd alle betrokken belangen afwegen, bijvoorbeeld of het belang van woningsluiting in verhouding staat tot de gevolgen ervan voor de bewoners. Wisten of konden die weten dat er drugs in de woning aanwezig waren? En zo ja, kon dat hen worden verweten? De gevolgen zijn extra zwaar bij medische omstandigheden of minderjarige kinderen. Toch mag de burgemeester in zo’n geval de woning wel sluiten, namelijk als bewoners actief betrokken zijn bij drugshandel en als er veel drugs worden gevonden.

De uitspraak van de Raad van State sluit in feite aan op de Schiedamse praktijk, reageert Lamers. Als burgemeester gebruikt hij vaak zijn discretionaire bevoegdheid en daarbij hanteert hij altijd dezelfde procedure. ‘Vanuit de politie krijg ik een bestuurlijke rapportage. Op basis daarvan wordt een voornemen tot woningsluiting bekendgemaakt en krijgt de bewoner de gelegenheid een zienswijze in te dienen. Daarna weeg ik alle belangen tegen elkaar af, ga na of er bijzondere omstandigheden zijn en neem een beslissing over woningsluiting of een andere maatregel.’ Bij die afweging speelt het belang van de verstoorde openbare orde en de aantasting van het woon- en leefklimaat voor Lamers een grote rol. ‘Woningsluiting na de vondst van een handelshoeveelheid drugs is zeer ingrijpend voor eventuele omwonenden en een drugspand levert veel woonoverlast op, vaak met grote brandrisico’s.’ De gemeente zoekt geen vervangende woonruimte voor bewoners van gesloten drugspanden. ‘Door zich in te laten met de productie/handel in drugs namen de bewoners een risico. De gevolgen daarvan zijn voor hen.’

De rechter toetst dit regelmatig, en die keuze wordt volgens Lamers vrijwel altijd gedeeld. ‘Als uit feiten en omstandigheden blijkt dat bewoners van niks wisten of er andere heel specifieke omstandigheden zijn, kan ik besluiten om een woning niet te sluiten of slechts deels.’ Lamers sluit jaarlijks gemiddeld vijftig panden; in het merendeel vindt hennepteelt plaats of wordt harddrugs aangetroffen. ‘Dit jaar zijn tot en met augustus 22 panden gesloten.’

Duizend drugspanden
Naar schatting sluiten burgemeesters in Nederland jaarlijks duizend drugspanden, schreven de Tilburgse bestuurskundige Niels Karsten en onderzoeker/ adviseur bij Necker van Naem Ineke Bastiaans onlangs in het Tijdschrift voor Veiligheid. Zij analyseerden 27 cases in 15 gemeenten in Brabant en kwamen tot de conclusie dat burgemeesters zich bij het sluiten van panden eerder gedragen als ‘verbindende consensusgerichte zaakwaarnemers’ dan als ‘eigenstandige visionaire leiders’. De onderzoekers keken specifiek naar de Veiligheidsregio Brabant-Zuidoost, waar 21 gemeenten op dit terrein intensief samenwerken. Toch zijn daar grote verschillen te ontwaren: sommige burgemeesters zijn snelle sluiters, anderen sluiten bijna niet. In alle onderzochte gevallen heeft de burgemeester zijn bevoegdheid gebruikt.

Burgemeesters volgen in 70 procent van de gevallen het gemeentelijke Damocles-beleid en wijken daar in 30 procent van af met hun discretionaire bevoegdheid – en dan vooral om maatregelen te verlichten. Daarmee houden ze rekening met schrijnende situaties en de groeiende rechtsgang van Damocles-zaken, waarbij de rechter beoordeelt op subsidiariteit en proportionaliteit. Elf van de vijftien burgemeesters blijken afspraken met woningbouwverenigingen te hebben gemaakt over het al dan niet sluiten van een huurwoning. Zij sluiten een woning niet als de verhuurder maatregelen neemt om het huurcontract te ontbinden. De andere vier behandelen alle huurwoningen hetzelfde.

Hoogleraar algemene rechtswetenschap Jan Brouwer zei onlangs in Binnenlands Bestuur dat de Wet Damocles vaak wordt ingezet als strafsanctie in de hoop dat er een afschrikkend effect van uitgaat. ‘Een burgemeester zal zoiets nooit toegeven, maar in feite gaat die gewoon op de stoel van de strafrechter zitten.’ Als voorbeeld noemde hij een Venlose zaak waarbij een moeder met kleinkind, een psychisch labiele dochter en een hoogzwangere dochter op straat werden gezet, nadat een schoonzoon er met een flesje GHB was gepakt. Een onnodig belastend besluit met geen enkele herstelfunctie, vond Brouwer. ‘De burgemeester zei dat hij niet anders kon dan het pand te sluiten.’

Strijdbijl opgepakt
Het gebruik van de Wet Damocles is totaal uit de hand gelopen, vindt Brouwer. ‘Burgemeesters hebben de strijdbijl opgepakt in hun strijd tegen drugs en lijken zich daarbij steeds meer te richten tegen de aanwézigheid van drugs, en niet de handel.’ Ook de overzichtsuitspraak van de Raad van State kwam voort uit een in de ogen van de Raad onterechte woningsluiting in Maastricht. De drugs in de woning waren niet van de bewoner, maar van haar ex-partner. Het is aannemelijk dat de bewoner daar niets van wist. Ook heeft de bewoner een dochter met gezondheidsklachten die het nodig maken dat de vrouw met haar dochter in een aangepaste woning woont. Een verhuizing naar een andere woning zonder die aanpassingen is dus niet zomaar mogelijk. De sluiting van de woning was onevenredig.

Lamers vindt juist dat burgemeesters te weinig gebruikmaken van hun bevoegdheden. ‘Met het opleggen van maatregelen wordt beoogd drugshandel te beëindigen, openbare orde en leefbaarheid te herstellen, hernieuwd gebruik van een drugspand te voorkomen en Schiedam als vestigingsplaats voor drugshandel en productie onaantrekkelijk te maken’, aldus Lamers. ‘We hebben meegemaakt dat criminelen onderling ripdeals plegen en woningen openbreken om de hennepoogst mee te nemen. Dit levert in de wijk veel gevoelens van onveiligheid op en het tast de openbare orde op een forse manier aan.’

Hij maakt vaak mee dat criminele organisaties een moeder en kind in een woning zetten en die woning vervolgens gebruiken voor hennepteelt met het idee dat ze sluiting dan kunnen voorkomen. ‘Dit is natuurlijk moeilijk hard te maken en het is onbekend hoe vaak dit gebeurt, maar in zo’n geval sluit ik de woning. Mijn ervaring is dat moeder en kind snel andere huisvesting hebben. Als gemeente zorgen wij daar niet voor. Wel kijken we altijd naar de situatie waarin het kind zich bevindt. Waar nodig doen we een melding bij jeugdzorg.’

Het gebeurt ook dat na ontmanteling van een hennepkwekerij, net voordat het pand gesloten zou worden, er ineens een moeder met een kindje woont die er daarvoor niet woonde. ‘De rechter is dan geneigd de huisvesting van die moeder voor te laten gaan op sluiting. Om dat voor te zijn, leggen we nu bijna altijd een spoedsluiting op.’ Depla ziet dat woonrecht zwaar weegt bij rechters en denkt dat de manier waarop burgemeesters het instrument van woningsluiting nu toepassen op termijn niet houdbaar is. ‘De vraag is hoe je als burgemeester wel aan de functie van het Damocles-beleid kunt voldoen. Je moet verstoren en zorgen dat je als burgemeester oog voor andere belangen hebt. De doelstelling moet voorop staan: hoe kunnen we bedrijfslocaties van de drugsindustrie frustreren?’

Bij professionele locaties kunnen burgemeesters dat goed motiveren, maar wat als je een ‘pion’ tegenkomt met een plantage op zijn kamer? ‘Bij woningsluiting loop je het risico dat die persoon nog afhankelijker wordt van de criminele industrie. Je wilt hem daar niet verder indrukken. Kijk dus naar het doel, verstoren van de criminele industrie, en denk na of sluiting behulpzaam is. Natuurlijk werkt woningsluiting preventief. Het werpt een drempel op. Maar je moet oppassen dat je het instrument niet klakkeloos toepast.’