Wethouder wacht nog op pensioen

‘Tamelijk dramatisch.’ Zo omschrijft Remco Oosterveld de uitkomsten van het onderzoek naar hoe het pensioen van politieke ambtsdragers is geregeld. Oosterveld, werkzaam bij adviesbureau Trequant en ten tijde van het onderzoek bij Ernst & Young, bekeek in vijftig gemeenten de wethouderspensioenen. Volgens hem zijn er maar een paar gemeenten die het pensioengeld opzij zetten, bij een verzekeraar of in een speciaal fonds. ‘Het merendeel van de onderzochte gemeenten heeft een pensioenvoorziening op de balans, maar daar staat niet altijd een pot met geld tegenover. Als er geld nodig is, wordt dat uit de algemene middelen gehaald. Sommige gemeenten hebben helemaal geen voorzieningen. Zij betalen de pensioenverplichtingen uit de jaarlijkse begroting.’

In dat geval constateert de verantwoordelijke ambtenaar – soms het hoofd P&O, soms de controller, soms de medewerker financiën – dat een oud-wethouder dat jaar met pensioen zal gaan en dat er moet worden uitgekeerd. Dan wordt de pensioenuitkering opgenomen in de jaarlijkse begroting.

Oosterveld: ‘Het komt voor dat de wethouder van financiën over zijn eigen pensioen moet praten, bijvoorbeeld als er moet worden bijgestort. Dat moet hij dan verantwoorden. Er was een wethouder die zei: ze kijken me met de nek aan, ze zien me als een graaier.’

Politieke ambtsdragers bouwen pensioen op in de Appa-regeling, de Algemene Pensioenwet Politieke Ambtsdragers. Deze regeling wordt in eigen beheer uitgevoerd door rijk, gemeenten, provincies en waterschappen. Zij regelen dat allemaal op hun eigen manier. In sommige gemeenten houdt één ambtenaar zich bezig met de pensioenen, in andere zijn er wel vier of vijf afdelingen bij betrokken en is het onduidelijk waar de eindverantwoordelijkheid ligt.

Inefficiënt
‘Meer dan 400 gemeenten, provincies en waterschappen zijn bezig met de uitvoering van de pensioenen van een relatief klein aantal politici’, zegt Michael Visser, docent belasting- en pensioenrecht aan de Universiteit van Tilburg. ‘Op al die plekken zijn pensioenadministraties. Dat is inefficiënt. En omdat er lang niet altijd daadwerkelijk geld opzij gezet wordt, is het ook risicovol.’

De financiering van de Appa-pensioenen kan forse consequenties hebben voor de gemeentelijke begroting. Zo stortte de gemeente Den Haag in 2013 2,5 miljoen euro in de pensioenvoorziening. Dit was nodig om een tekort op het verzekerde kapitaal aan te vullen, veroorzaakt door de lage rekenrente. In Enschede daar­entegen kon dit jaar 1 miljoen euro worden afgeroomd, omdat er twee ex-wethouders met pensioen gingen. Hierdoor was het volgens Enschede niet langer nodig om geld te reserveren voor eventuele waardeoverdracht.

Al in februari 2001 constateerde de Tweede Kamer dat ‘bekostiging van deze pensioenen uit de lopende begroting op gespannen voet kan staan met de wenselijkheid van een on­afhankelijk beheer van de hiermee gemoeide middelen’.

De Tweede Kamer nam de motie-Van der Hoeven aan, waarin werd gevraagd om een pensioenstelsel op basis van kapitaaldekking en fondsvorming voor alle politieke ambtsdragers op nationaal, provinciaal en gemeentelijk niveau, plus een centrale pensioenadministratie.

Versnipperd
Het kabinet benoemde een commissie onder voorzitterschap van wijlen Hans Dijkstal, de voormalige minister van Binnenlandse Zaken. In oktober 2006 adviseerde de commissie-Dijkstal het Appa-pensioen centraal te regelen voor alle bestuurslagen. Volgens de commissie is de decentrale, versnipperde uitvoering door het rijk, provincies, waterschappen en gemeenten ‘inefficiënt en risicovol’. De commissie bepleitte een wettelijke pensioenregeling voor politieke ambtsdragers binnen het ABP.

De toenmalige minister van Binnenlandse Zaken Remkes schreef de Kamer, eveneens in oktober 2006, dat het kabinet spoedig een standpunt zou innemen, maar de kabinetsreactie bleef uit. In het jaarverslag van 2010 van het ministerie van Binnenlandse Zaken staat dat de kabinetsreactie aangehouden is ‘vanwege de te lage dekkingsgraad bij het ABP’. Minister Plasterk beloofde na de zomer van 2013 met een kabinetsstandpunt te komen, maar dit is nog niet gebeurd.

‘Het wordt tijd dat het kabinet voortgang gaat maken’, vindt Roel Cazemier, burgemeester van Dinkelland en voorzitter van het College van Arbeidszaken van VNG. ‘Dit speelt al vanaf 2001. Wij zijn voorstander van een pensioenfonds voor bestuurders, via het ABP. Het voordeel is dat je dan kunt meeprofiteren van rendementsontwikkelingen, als die er zijn. Bovendien worden de uitvoeringskosten lager. Het is erg vreemd dat de pensioenen van de bestuurders nog steeds via de begroting van de gemeente worden gefinancierd.’

Geen superbedrag
Terwijl pensioenfondsen transparant moeten zijn en inzicht moeten geven in de uitvoeringskosten, weet niemand welke kosten met de pensioenen van politieke ambtsdragers zijn gemoeid. Ook de Autoriteit Financiële Markten en De Nederlandsche Bank, die toezicht houden op alle pensioenfondsen in Nederland, weten het niet. ‘De accountant is de enige toezichthouder’, zegt Visser. ‘Een enkele keer maakt de accountant bij een gemeente of een provincie een opmerking over de pensioenvoorziening, maar dat gebeurt niet vaak. Een accountant kijkt naar materialiteit. De pensioenvoorziening is op de totale begroting geen super­bedrag, dus daar is doorgaans niet veel aandacht voor.’

Oosterveld: ‘Pensioenfondsen moeten zich houden aan een wettelijk financieel toetsingskader (ftk). Met het ftk kun je een vuist maken, maar voor de uitvoering van de Appa-regeling ontbreekt die keiharde richtlijn. Dat is aan het oordeel van de accountant. Hij zou erover kunnen vallen dat er geen voorziening getroffen is, of dat er met een veel te hoge rente wordt gerekend, maar zover gaat de accountant meestal niet.’

Zowel Oosterveld als Visser vindt dat de uitvoering van de Appa risico’s met zich meebrengt, zowel voor de gemeentelijke begroting als voor de wethouders. Op het moment dat ze recht hebben op hun pensioenuitkering, maar ook als zij elders gaan werken en pensioen gaan opbouwen. Dan kunnen zij hun pensioenaanspraken meenemen. In het geval van waardeoverdracht moet een gemeente de opgebouwde aanspraken betalen aan het nieuwe fonds. Dat gaat vaak om aanzienlijke bedragen.

Als de uitvoering van de Appa-regeling centraal wordt geregeld en er een pensioenfonds komt, zullen alle betrokken bestuurslagen de pen­sioenpremies moeten storten in dat fonds. ‘Financieel maakt dat geen verschil’, zegt Cazemier. ‘Dat geld betaal je als gemeente toch al, of je het nu zelf reserveert of bij ABP.’ Maar er zijn gemeenten die dat geld  niet apart zetten. Cazemier: ‘Mijn gemeente heeft er een voorziening voor. Dat is aan de individuele gemeente­raden. Zij hebben budgetrecht. Maar pensioenaanspraken zijn zeer preferente aanspraken, waar je als gemeente niet onderuit kunt.’

Enorme voorziening
In 2012 startte accountantskantoor Deloitte op verzoek van het ministerie van Binnenlandse Zaken een onderzoek naar de financiering van de pensioenen van politieke ambtdragers. Twee weken geleden maakte het ministerie dit onderzoek eindelijk openbaar. Het onderzoek bevestigt het vermoeden dat al  jaren uit verschillende hoeken wordt geuit: de voorzieningen zijn ontoereikend.

Politici hebben bij gemeenten, provincies en waterschappen samen voor ongeveer 1 miljard euro aan aanspraken opgebouwd. Tegenover deze aanspraken staat zo’n 500 miljoen euro aan voorzieningen. Oosterveld kijkt daar niet van op. ‘Ik verwacht dat het te veel pijn doet om dit ineens op te lossen.’

‘Misschien zou je het affinancieren van de oude aanspraken in het nieuwe fonds kunnen uitsmeren over een paar jaar’, oppert Visser. ‘Maar dat geld moet er wel zijn natuurlijk.’ Niet alleen de decentrale manier waarop het pensioen van politieke ambtdragers is geregeld is afwijkend, ook de inhoud van de regeling is anders dan die van overheidspersoneel. Het kabinet volgt al jaren de lijn dat de pensioen­regeling van politici in de pas moet lopen met die van ambtenaren bij het ABP. Zo bouwen politieke ambtsdragers sinds dit jaar geen pensioen meer op in een eindloonregeling, maar net als de meeste werknemers in een middelloon­regeling. Dat betekent dat hun uiteindelijke pensioen niet meer is gebaseerd op het laatst verdiende salaris, maar op het gemiddelde salaris in hun politieke loopbaan. Ook is het jaarlijkse opbouw­percentage teruggebracht naar 1,95 procent, in lijn met dat van ambtenaren.

In oktober stond het wetsvoorstel Wet verkorting duur voortgezette uitkering Appa op de agenda van de Tweede Kamer. In dit voorstel werd de verlengde ontslaguitkering voor oudere politici, een ‘prepensioen’, aangepast en werd het pensioen­gevend salaris gemaximeerd. Op het laatste moment kwam minister Plasterk met een wijziging en haalde hij de versobering van het ‘prepensioen’ uit het voorstel. Plasterk schrijft: ‘Reden daarvoor is, dat mij gebleken is dat de discussie met de Tweede Kamer over dit onderdeel meer tijd vergt dan verwacht.’ Die tijd is er niet, want de maximering van het pensioengevend salaris moet voor 2015 zijn geregeld. Vanaf dat moment wordt pensioenopbouw voor het salarisdeel boven de 100.000 euro niet meer fiscaal gefaciliteerd. Zonder een wetswijziging zouden politici met een inkomen boven de 100.000 fiscaal bovenmatige pen­sioenen opbouwen.

Afzonderlijk voorstel
Voor het deel dat geschrapt is uit het oorspronkelijke wetsvoorstel, de aanpassing van het ‘prepensioen’, is inmiddels een afzonderlijk wetsvoorstel gemaakt, dat eind oktober is ingediend bij de Raad van State en naar verwachting medio november naar de Tweede Kamer gaat. Dit wetsvoorstel betreft een aanpassing van de wachtgeldperiode voor politici die over minder dan 10 jaar de pensioengerechtigde leeftijd bereiken. Als zij in de afgelopen 12 jaar minstens 10 jaar politieke ambtsdrager waren, geldt niet de normale wachtgeldperiode van 3 jaar en 2 maanden, maar wordt deze periode tot maximaal 10 jaar verlengd. Tijdens deze verlenging gaat hun pensioenopbouw voor de helft door. In het wetsvoorstel was de maximale prepensioenperiode teruggebracht naar maximaal 5 jaar.

Hoe het nieuwe voorstel exact luidt is niet duidelijk, maar de minister schrijft dat hij het voorstel wil verbinden ‘met een integrale visie op het politieke ambt en de rechtspositie’. Volgens VNG is hierover echter nog geen inhoudelijk overleg geweest met het ministerie.

Die integrale visie is belangrijk, vindt Cazemier. ‘Gezamenlijk hebben VNG en IPO erop aangedrongen de rechtspositie van politieke ambts­dragers niet verder te versoberen. Zij hebben geen ontslagbescherming, er is geen rechterlijke toets. De basis onder het functioneren van een wethouder kan zomaar wegvallen. Bovendien kennen politici veel aanvullende regelingen niet, zoals die voor ambtenaren in het overleg tussen werkgevers en vakbonden worden afgesproken. Daar mag wel wat tegenover staan.’

Specifieke functie
‘Je moet rekening houden met de specifieke functie van politici’, erkent Visser. ‘Maar het is de vraag of het maatschappelijk nog gangbaar is dat de pensioenopbouw in een wachtgeldperiode gewoon doorloopt. Een werknemer die werkloos wordt, heeft dat ook al even niet meer.’

In het verleden bouwden werkloze werknemers van 40 jaar en ouder nog pensioen op via de Financiering Voortzetting Pensioenverzekering (FVP), maar sinds 2011 is daar geen nieuwe instroom meer. Visser sluit niet uit dat er goede redenen zijn om de gehalveerde pensioenopbouw tijdens de verlengde wachtgeldperiode te handhaven. ‘Mijn kritiek richt zich primair op de wankele fundamenten van de pensioenvoorziening van politici, de financieringswijze, de versnipperde uitvoering en het gebrek aan transparantie.’

Visser noemt het ‘weinig bemoedigend’ dat het ministerie zo lang heeft gewacht met het bekend maken van de onderzoeksresulaten en uitstelgedrag vertoont. ‘Politici praten nu over pensioenen van miljoenen mensen, over fiscale regels, over een nieuw financieel toetsingskader. Laten zij er dan voor zorgen dat de fundamenten van hun eigen regeling in orde zijn. Ze hebben een voorbeeldfunctie. Het pensioen voor politieke ambtdragers zou state of the art moeten zijn.’