Vrijheid gemeente te sterk beknot

Promotie-onderzoek naar invulling lokale autonomie

Het Handvest wát? Het zal Ine van Haaren-Dresens niet verbazen als er ambtenaren zijn die zo reageren op het bestaan van het Europees Handvest inzake lokale autonomie. Ambtenaren van decentrale overheden én van de centrale overheid. Terwijl dit document bij uitstek de verhouding bepaalt tussen die bestuurslagen, wellicht nog meer dan onze ‘eigen’ staatsrechtelijke regels. Het Handvest is in 1985 vastgesteld door de Raad van Europa – níet de Europese Unie – en is in 1991 voor Nederland in werking getreden.

Daarna lijkt het een beetje in de vergetelheid geraakt. Ambten van de centrale overheid trekken zich weinig aan van de verplichtingen uit het Handvest, zelfs rechters zouden er meer mee kunnen doen. Gevolg: de autonome status die is toebedeeld aan gemeenten en provincies komt niet volledig tot z’n recht.

Het Handvest inzake lokale autonomie vormt een rode draad van het proefschrift van Van Haaren-Dresens, waarop ze deze maand aan de Vrije Universiteit promoveerde. Zelfstandigheid in gebondenheid is de titel van het boek. In die titel zit dezelfde spanning als in het begrip ‘decentrale eenheidsstaat’ – de staatsrechtelijke aanduiding van de staatsvorm in Nederland. Er behoort eenheid te zijn binnen de overheid – gebondenheid – maar omdat er geen hiërarchie is tussen de drie bestuurslagen, hebben gemeenten en provincies ook een zelfstandige positie. Dat botst soms.

Meer zelfstandigheid
Kern van het Handvest is dat overheidsmacht zo dicht mogelijk bij de burger moet worden uitgeoefend, zodat rekening kan worden gehouden met de lokale situatie. Dus eerst door gemeentelijke organen. Van Haaren-Dresens: ‘Wat lokaal kan worden geregeld, moet lokaal worden geregeld. Autonomie dus. Verder verzekert het Handvest dat decentrale overheden in gevallen van edebewind over voldoende beleidsvrijheid moeten beschikken. Kortom, we moeten het zo regelen dat de centrale overheid zich minder snel bemoeit met wat in gemeenten en provincies gebeurt. Die verdienen meer zelfstandigheid dan nu het geval is.’

Die gedachtegang is leidend in het Handvest, waarin het begrip autonomie zelfs ruimer is dan in het Nederlandse staatsrecht. Van Haaren-Dresens: ‘Volgens het Handvest houdt autonomie in dat decentrale besturen zelfstandig moeten kunnen opereren, waarbij hun taken substantieel moeten zijn. Andere ambten mogen pas optreden als lagere ambten het niet kunnen. Volgens het Nederlandse staatsrecht betekent autonomie dat ambten hun eigen huishouding en bestuur kunnen regelen. Dat is een engere interpretatie van het begrip autonomie.’

Naast autonomie kent Nederland ook het begrip medebewind. ‘Autonomie behelst het vrije initiatiefrecht van overheden. Bij medebewind moeten ‘lagere’ overheden opdrachten uitvoeren van de centrale overheid – met gradaties in beleidsvrijheid. Het Handvest gaat uit van zoveel mogelijk beleidsvrijheid, en beschouwt vrij medebewind ook als autonomie.’ Dat vergroot de complexiteit. Van Haaren-Dresens stelt dan ook voor het onderscheid tussen autonomie en medebewind op te heffen – dat sluit beter aan bij het Handvest en er zijn geen overtuigende redenen het onderscheid te handhaven. Het is beter te spreken van eigen of zelfstandige verantwoordelijkheden.

Spanningsveld
Nederland is aan het Handvest gebonden, wat vaak wordt miskend – tot op het hoogste niveau. Met als gevolg dat de aan decentrale overheden toekomende autonomie in het nationale recht niet of onvoldoende wordt waargemaakt. Van Haaren-Dresens noemt het afschaffen van het gebruikersdeel van de onroerendzaakbelasting, bijna vijftien jaar geleden, als voorbeeld. ‘Dat vormde een inbreuk op het Handvest dat bepaalt dat autonomie ook het recht inhoudt op een substantieel eigen belastinggebied. De wetgever perkte dat fors in. Rechters hadden moeten zeggen dat dit in strijd was met het Handvest. De ‘ De grote decentralisatieoperatie is niet goed doordacht’ rijksoverheid liet echter luidruchtig weten dat het Handvest geen directe werking had en het leek alsof de staat er niet aan was gebonden. Rechters, terughoudend als ze waren, gingen daar in mee. Wat mij betreft ten onrechte.’

In Nederland wordt het spanningsveld tussen zelfstandigheid en gebondenheid ingevuld middels medebewind – met soms veel en soms weinig beleidsvrijheid voor decentrale overheden – en interbestuurlijk toezicht. Dat laatste is met de Wet revitalisering generiek toezicht (2012) veranderd. ‘Voor die wet kenden we veel specifiek toezicht’, zegt Van Haaren-Dresens. ‘In feite kon de centrale overheid zich direct bemoeien met het beleid van provincies en gemeenten. Zo konden er altijd aanwijzingen komen – bijvoorbeeld om een bestemmingsplan op onderdelen aan te passen – of konden besluiten worden vernietigd. Daarnaast waren er de nodige vage instrumenten, zoals zorgplichten en instructies, ieder departement had wel weer iets anders.

Er was een onoverzichtelijk woud aan mogelijkheden om in te grijpen, wat de lokale beleidsvrijheid vaak in hoge mate inperkte.’ Deze wet heeft veel specifieke toezichtinstrumenten afgeschaft. Van Haaren-Dresens noemt dat een stap in de goede richting.

Terughoudend
Wat overblijft is het gerevitaliseerde generieke toezicht, waarvan het ‘spontane vernietigingsrecht’ het belangrijkste is. Opmerkelijk genoeg is dat nooit meer ingezet sinds de inwerkingtreding van de Wet revitalisering. Terwijl er wel situaties van strijd met het recht zijn geweest, zegt Van Haaren-Dresens, waarin dit had moeten gebeuren. ‘Ik had verwacht dat er meer generiek toezicht zou zijn toegepast door de centrale overheid op provincies en gemeenten. Nu het rijk terughoudend is, lijkt het erop dat de autonomie van decentrale overheden is toegenomen – het rijk grijpt immers niet in. Maar of het rijk zich terughoudend blijft opstellen, is niet gegarandeerd.’

Medebewind komt de laatste decennia steeds meer voor. Wat voorheen autonoom terrein was voor gemeenten en provincies komt in de sfeer van het rijk, en wordt veelal als medebewind gedecentraliseerd. ‘Zoals in het sociaal domein’, zegt Van Haaren-Dresens. ‘Ik vind de grote decentralisatie- operatie daar niet goed doordacht. Taken werden een beetje over de schutting gegooid. Gemeenten hebben meer taken en bevoegdheden gekregen maar zijn daarvoor vaak, ook financieel, onvoldoende geëquipeerd. Dat tast hun beleidsvrijheid aan. Het leidt tot afhankelijkheid, niet tot zelfstandigheid. Bovendien leidt het tot rechtsongelijkheid voor de burger, omdat gemeenten voorzieningen die raken aan zijn directe bestaanszekerheid, niet hetzelfde invullen.’

Wat de lokale autonomie ook al niet echt bevordert is dat het decentralisatiebeginsel niet wettelijk is vastgelegd. Het wordt ‘ingelezen’ in de Grondwet. De minister moet decentralisatie wel bevorderen – een instructienorm, die niet afdwingbaar is. Het Handvest stelt decentralisatie uitdrukkelijk voorop. De promovenda noemt het positief dat in Nederland de laatste decennia de overtuiging steeds breder leeft dat decentralisatie meer voor- dan nadelen heeft. Er zijn meer bevoegdheden bij ambten van decentrale overheden komen te liggen. Waar dat niet gepaard is gegaan met grotere beleidsvrijheid en voldoende middelen, spreekt Van Haaren-Dresens van een ‘vooral papieren decentralisatie’.

Het is beter om decentralisatie in de wet vast te leggen, vindt Van Haaren-Dresens. ‘Een codificatie biedt immers sterkere juridische waarborgen tegen een centrale overheid die te gemakkelijk wil ingrijpen in het lokaal bestuur. Dan pas krijgt autonomie echt betekenis. Het helpt al als het rijk beter vertrouwd raakt met Europees Handvest inzake lokale autonomie.’