‘Vertrouw gemeenten nu eens’

Raad van State over verhouding rijk en lokaal bestuur

De Raad van State ‘beschouwt’ met enige regelmaat de verhoudingen tussen rijk en decentrale overheden. De vierde beschouwing over de interbestuurlijke verhoudingen ligt er nu en gaat met name over de ontwikkelingen rondom de gedecentraliseerde taken in het sociaal domein: de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo 2015), de Jeugdwet en de Participatiewet. Het is nog te vroeg om een oordeel te vellen over het resultaat van die grootscheepse operatie, en vooral om al in te grijpen, benadrukt de Raad van State.

Maar dat betekent niet dat er niets over te zeggen is; over wat niet goed gaat en wat beter kan of moet. Niet zo zeer beleidsinhoudelijk, als wel over de huidige verhoudingen tussen rijk en gemeenten. Over de financiën en de rol van de coördinerend bewindspersoon bij de decentralisaties; de minister van Binnenlandse Zaken. Hoewel het geen keihard advies van de Raad van State is, liegen de aanbevelingen er niet om. Vice-president Piet Hein Donner en staatsraad Jan Franssen lichten er op verzoek van Binnenlands Bestuur een aantal toe.

Om te beginnen de aanbeveling dat versterking van de rechtsbescherming in het sociaal domein noodzakelijk is. Met de invoering van de Wmo 2015, de Jeugdwet en de Participatiewet is overgestapt van gelijkheid zonder aanzien des persoons naar gelijkheid die rekening houdt met behoeften, mogelijkheden en omstandigheden van de burger. ‘Dat heeft tot gevolg dat je anders dan tot dusver in het recht niet meer kunt zeggen: “Dit is de regel en dat moet er gebeuren.” Het zal van de concrete situatie gaan afhangen welke voorziening iemand krijgt. Hoe bied je daar nu rechtsbescherming bij’, schetst Donner het vraagstuk.

Het ‘op maat-concept’ en de andere verhouding tussen overheid en burger hebben gevolgen voor de notie van rechtsongelijkheid. ‘Hoe kan de rechter gaan beoordelen wat er wel en wat er niet goed is gegaan?’, verduidelijkt Donner. ‘En wat te doen als een gemeente aan de keukentafel met de cliënt afspraken maakt over huishoudelijke hulp, vervolgens in een beschikking vastlegt dat de gemeente zal zorgen voor een schoon huis, maar de door de gemeente ingehuurde aanbieder niet doet wat in de beschikking is vastgelegd.’

De burger zit dan klem. Tegen de beschikking kon hij beroep instellen bij de bestuursrechter, maar de termijn om dat te doen zal dan inmiddels zijn verlopen. Dan is er ook nog het gevaar van willekeur. ‘Dat wil je met rechtsbescherming voorkomen: in hoeverre kan men verantwoorden waarom iemand wel een voorziening krijgt en een ander niet.’ En hoe kan een rechter bepalen of maatwerk ook echt maatwerk is.

Een pasklaar antwoord op al deze vragen geeft de Raad van State niet. Franssen: ‘Wij zeggen dat het rijk niet moet denken dat het vervolgens alleen aan de gemeenten is. Wil de decentralisatie echt goed landen, dan zal er op een aantal terreinen nog flink wat huiswerk gedaan moeten worden. Als je nu kijkt naar bijvoorbeeld de rechtsbescherming en de invulling van het interbestuurlijke verkeer en ten diepste de verhouding tussen de overheidslagen, dan zeggen wij: daar moet in een volgende kabinetsperiode nog veel worden gedaan.’

Realiteitszin
Het interbestuurlijke verkeer moet van de Raad van State beter. Invulling van het begrip stelselverantwoordelijkheid dient daarbij voorop te staan, en rijk en Tweede Kamer zullen terughoudend moeten zijn met zowel ‘ingrijpen’ als met het initiëren van nieuwe regelgeving. ‘Het wezenlijke van de decentralisaties is dat men zich over en weer in elkaars positie en situatie durft te verplaatsen. Den Haag veel meer in de werkelijke positie van de gemeenten, maar gemeenten mogen ook wel wat meer Haagse realiteitszin aan de dag leggen bij het formuleren van hun wensen en verlangens’, betoogt Franssen. ‘Als er niet een wezenlijke belangstelling voor elkaar is, verandert die houding niet. Die wederzijdse belangstelling moet er echter wel zijn om uitdrukking te kunnen geven aan wat het begrip stelselverantwoordelijkheid beoogt: je hebt een gezamenlijke verantwoordelijkheid voor het stelsel. De afzonderlijke overheidsdelen hebben bijzondere verantwoordelijkheden voor bepaalde delen.’

Mede in dat licht is het zo belangrijk dat er heldere afspraken worden gemaakt over wat de wet beoogt, welke middelen voor de uitvoering ervan beschikbaar zijn en hoe en wat men na verloop van tijd evalueert. En pas daarna moet, in overleg, bekeken worden of en wat er eventueel moet worden aangepast. Als de wet moet worden aangepast, is de wetgever aan zet. Uitvoeringsproblemen liggen op het bordje van gemeenten. ‘Die zullen daar ook de steun vanuit Den Haag voor nodig hebben’, benadrukt Franssen. ‘De watvraag bepaalt Den Haag, de hoe-vraag wordt decentraal ingevuld. Dat spanningsveld kan zowel productief verhogend als demotiverend werken, als men die wederzijdse rollen niet accepteert.’

Oekaze
Vanuit het Haagse is er de neiging om in te grijpen. ‘Als Den Haag stelselmatig nieuwe instructies of oekazes uitvaardigt, is het niet bevorderlijk voor gemeenten om tot een gezamenlijk gedragen verantwoordelijkheid te komen’, waarschuwt Franssen. Als voorbeeld van te vroeg ingrijpen door Den Haag noemt hij de verplichting aan gemeenten om beschutte werkplekken te realiseren; een wetsaanpassing die op 1 januari van kracht is geworden en die de Raad van State ten sterkste had ontraden. ‘Wij vinden het te vroeg om gemeenten te verplichten beschut werk in te richten, want de Participatiewet en ook de Wmo bieden meerdere oplossingsrichtingen. De oplossingen die sommige gemeenten hadden uitgedacht, bevielen Den Haag niet, maar druisten niet tegen de wet in. Juist dan is het belangrijk om aan die uitvoeringspraktijk tijd en ruimte te geven.’

Met een dergelijk eenzijdig ingrijpen wordt inbreuk gemaakt op de uitgangspunten van de decentralisaties in het sociale domein, waarschuwt de Raad. Dit geldt ook voor de plannen om regels in de Uitvoeringswet Wmo 2015 op te nemen ter waarborging van een goede verhouding tussen prijs, kwaliteit en continuïteit in de hulpverlening én voor het wetsvoorstel dat gemeenten verbiedt om alfahulpen in te (laten) zetten bij de huishoudelijke hulp.

‘Daarmee ben je in wezen heel diep aan het ingrijpen in wat gemeenten betalen voor de prestaties en welke eisen daaraan worden gesteld. Dan ben je via een andere weg uniforme dienstverlening aan het invoeren. Houd nu de komende jaren als het even kan je mond, grijp niet in, maak goede afspraken hoe je elkaar interbestuurlijk op de hoogte houdt, maar vertrouw die gemeenten nu’, stelt Franssen. De Raad kan het niet genoeg benadrukken: de uitvoering van de gecentraliseerde taken moet aan gemeenten zelf worden overgelaten; dit vergt terughoudendheid, rolvastheid en zelfbeheersing van de wetgever.

Eigen invulling
Mede in dat licht is versterking van de rol van de minister van Binnenlandse Zaken van belang, vindt de Raad. Deze heeft nu een louter coördinerende rol, maar omdat de decentralisaties de wederzijdse afhankelijkheid van rijk en medeoverheden hebben vergroot is een dergelijke rol ontoereikend. ‘Wat je nu al ziet is dat departementen een geheel eigen invulling gaan geven aan wat er onder decentralisatie moet worden verstaan en wat je wel en wat niet van gemeenten kunt verwachten. Dat probleem los je niet op door een minister slechts een coördinerende bevoegdheid te geven’, verduidelijkt Donner. ‘Die kan dan wel aan de orde stellen dat er een discrepantie is, maar als het vervolgens gaat om wie zich aanpast aan wie, is de uitkomst van die discussie volstrekt afhankelijk van de andere ministers.’

Door mede-ondertekenaar te worden van maatregelen die de uitoefening van gedecentraliseerde bevoegdheden raken, wordt de minister van Binnenlandse Zaken daar medeverantwoordelijk voor. En door zijn handtekening te weigeren, kan hij ervoor zorgen dat maatregelen niet doorgaan. ‘Nog belangrijker: door zo’n handtekening moet hij het in de Kamer, maar ook in het land, verantwoorden als er verschil ontstaat. Hierdoor kan ook worden voorkomen dat maatregelen te snel worden genomen en dat bij het eerste bericht dat er iets mis is, men in Den Haag direct klaarstaat een nieuwe regeling uit te vaardigen’, voegt Donner daaraan toe. ‘Voor de medeoverheden en voor de rust in de interbestuurlijke discussies en verhoudingen is er veel aan gelegen dat zij ook het vertrouwen kunnen hebben dat de minister van Binnenlandse Zaken, als hoeder van de decentrale overheden, voor hen opkomt.

Financiële verhoudingen
Gezonde financiële verhoudingen vormen eveneens een wezenlijke randvoorwaarde voor constructieve interbestuurlijke verhoudingen, stelt de Raad in een van zijn andere aanbevelingen. Donner: ‘Rust rondom het Gemeentefonds is essentieel. Het rijk heeft gemeenten een taak gegeven en die taak kan niet elk jaar veranderen. Gemeenten moeten langjarig zekerheid hebben over de inkomsten.’

De tijd is nog niet rijp voor verruiming van het lokaal belastinggebied, meent de Raad van State. ‘Er zijn inhoudelijk goede argumenten om tot verruiming van het belastinggebied te komen, maar je moet je niet doof of blind wanen voor vooral de psychologische effecten die dat kan hebben op de verbetering van de interbestuurlijke verhoudingen’, stelt Franssen. ‘Want Den Haag zal makkelijker zeggen: “Het is jullie eigen besluit, jullie eigen geld, je zoekt het maar uit”, terwijl dat in deze fase van de ontwikkeling van de decentralisaties een verkeerd signaal is.’ Eerst moet het onderling vertrouwen groter worden. ‘Op het gebied van toezicht, rechtsbescherming en interbestuurlijke verhoudingen moet nog zoveel worden uitgedokterd.’ Pas als de praktijk gezet is, kan tot verruiming van het lokaal belastinggebied worden overgegaan.

Regeerakkoord
Het nieuwe kabinet heeft een rol in de verbetering van de interbestuurlijke verhoudingen. Om een goede start te maken, moet voordat er een regeerakkoord ligt, op zijn minst met vertegenwoordigers van de decentrale overheden worden overlegd over een gedeelde probleemanalyse, mogelijke oplossingen en de onderscheiden verantwoordelijkheden daarbij. Een regeerakkoord zou vervolgens ruimte moeten bieden voor nader overleg met de medeoverheden, aldus een van de aanbevelingen. Dat is bij Rutte II niet gebeurd, zo stelt de Raad in zijn beschouwing. Nadat het regeerakkoord was gesloten vond er weliswaar bestuurlijk overleg plaats, maar de overheveling van taken inclusief het financiële kader waren een vaststaand feit.

‘Decentrale overheden hebben de tijdens de formatie gemaakte keuzes als een dictaat van de centrale overheid ervaren. Omgekeerd bestond aan de zijde van het rijk het gevoelen dat de medeoverheden zich weinig medeverantwoordelijk voelden voor de budgettaire opgaven waarvoor Nederland zich op nationaal niveau gesteld zag. Aan weerszijden bestond kortom het beeld dat van een echt gesprek of onderhandeling tussen gelijkwaardige partijen geen sprake was’, zo wordt in de beschouwing gememoreerd.

‘De Kamer, die de (in)formatie naar zich heeft toegetrokken, moet hiervoor oog hebben’, meent Franssen. Tegelijkertijd moeten gemeenten oog hebben voor de wensen en noden van ‘Den Haag’. Franssen: ‘Zij kunnen niet louter met een wensenlijstje komen. Vanuit de stelselverantwoordelijkheid zijn ze medeverantwoordelijk voor het geheel. Als er van Den Haag meer realiteitszin wordt verwacht richting de medeoverheden, dan moeten de medeoverheden bij hun exercities ook wat meer Haags begrip ontwikkelen dan soms nu blijkt.’

De volledige tekst van de vierde periodieke beschouwing van de Raad van State over de interbestuurlijke verhoudingen “En nu verder!” is te lezen op de website van de Raad van State onder ‘publicaties’.