‘Versplintering raad biedt ook kansen’

De versplintering van de gemeenteraad in steeds meer fracties biedt een kans tot vernieuwing en daarmee tot andere vormen van overleg, samenwerking en coalitievorming. Volgens bestuurskundigen Paul Frissen en Martin Schulz betekent politieke fragmentatie niet automatisch een grotere kans op onbestuurbaarheid.

Ze maken die analyse in de publicatie Politieke fragmentatie. Balanceren tussen effectiviteit, legitimiteit en representativiteit, geschreven in opdracht van de provincie Overijssel.Versplintering brengt volgens Frissen en Schulz tot uitdrukking dat de kiezer andere, open vormen van coalitiesamenwerking wenst, zonder strakke coalitiediscipline.

Het is een antwoord op de bezorgde geluiden van bestuurders als de Overijsselse commissaris van de koning, Boele Staal en diverse burgemeesters, zoals John Jorritsma (Eindhoven), Pauline Krikke (Den Haag) en Gerard Beukema (Delfzijl). Die spraken recentelijk de vrees uit dat het bestuur door versplintering van de gemeenteraad onbestuurbaar wordt.

Volgens Schulz en Frissen miskennen zij dat besturen om meer gaat dan alleen de effectiviteit van de bestuurlijke organisatie. Besturen en democratie gaat ook om de legitimiteit en representativiteit van het bestuur. ‘Het is niet aan bestuurders of ambtenaren om dit te beoordelen’, stellen zij.

Legitiem verschijnsel
Politieke fragmentatie of versplintering is ‘een volkomen legitiem verschijnsel’, schrijven de twee auteurs van de Nederlandse School voor het Openbaar Bestuur. ‘Fragmentatie hoort er bij en we zullen er op een of andere manier goed mee moeten omgaan, want daar waar fragmentatie zich voordoet, heeft de kiezer dat zo gewild. Die heeft de hoogste macht en wil kennelijk dat de politiek gefragmenteerd is.’

Onterecht beeld
Diverse voorbeelden tonen volgens hen aan dat politieke fragmentatie kansen biedt tot vernieuwing van samenwerking en overleg binnen gemeenteraden, en tot meer open coalitieverhoudingen. Van belang daarbij is het besef dat het woord fragmentatie een verkeerd beeld geeft van de lokale democratie.  
‘Fragmentatie is een woord dat het uiteenvallen en kapotgaan van een toestand betekent, waarmee ook oplossingen meekomen als het lijmen van breuken en het bijeenrapen van snippers en splinters. Dat kapot gaat, in delen uiteenvallen, is bij politiek echter niet aan de orde. Het systeem is niet stuk, niet gefragmenteerd.’

Strakke coalitieakkoorden
Het politieke gebruik in Nederland wordt gekleurd door het disciplinerende karakter van coalitievorming, gebaseerd op het vormen van coalities met minimale meerderheden met een in detail uit onderhandeld akkoord dat partijen bindt en verplicht. “Elkaar domineren en controleren is de kern van het akkoord. Dat akkoord wordt door middel van coalitie- en fractiediscipline in concrete besluiten door de volksvertegenwoordiging geloodst. Alleen de coalitiepartijen besturen en besluiten. Oppositiepartijen bevinden zich in de commentaarpositie, behalve als de coalitie zegt ze nodig te hebben.”

Dit systeem van politiek bedrijven via gedisciplineerde coalitievorming met strakke binding wordt door de versplintering van het politieke landschap in steeds meer en kleinere fracties ‘lastiger, zo niet onmogelijk’. Daarom is een nieuwe, verruimende politiek nodig en voor die werkwijze wordt in diverse gemeenten al gekozen.

Gunnen
De nieuwe werkwijze houdt in: een coalitieakkoord op hoofdlijnen van een zo groot mogelijk aantal partijen dat elkaar gunt om ook af en toe eens tegen te stemmen. Terwijl in meer gesloten coalitieverhoudingen het gebruikelijk is om er binnen de coalitie uit te komen, is er in open verhoudingen minder sprake van coalitie- en fractiediscipline. ‘Coalitiepartners waarderen dat er ook voorkeuren zijn die niet binnen de coalitie gerealiseerd kunnen worden. Ze gunnen elkaar dan dat er weleens buiten de coalitie overeenstemming komt, waarbij tegenstemmen binnen de coalitie ook gewoon mag’, aldus Schulz en Frissen. ‘In een gefragmenteerde raad en coalitie past een meer open houding, omdat partijen in coalities van vijf of zes partijen er vanuit moeten gaan dat zie niet over alles tot overeenstemming komen.’

Ongepast
Coalitiedwang is in dat nieuwe, gefragmenteerde landschap uit den boze want, de politiek kenmerkt zich dan ‘door grotere en opener coalities en soms zelfs door wisselende meerderheden. Daarin weegt datgene dat een bepaalde meerderheid wil realiseren zwaarder dan het voorkomen van besluiten van een dergelijke meerderheid door een coalitiepartij die er niet aan wil.’