Toezicht ten dienste van de burger

Beter toezicht

 

De inspecties en toezichthouders proberen sinds twee jaar efficiënter te werken. Binnenlands Bestuur keek iin enkele sectoren of er al vooruitgang is geboekt. Deze week tot besluit aflevering 7: het oordeel van hoogleraar Ferdinand Mertens.

 

Het toezicht zit altijd in het verdomhoekje. In goede tijden wordt toezicht door burgers, bedrijven en de politiek ervaren als (over)last. En in slechte tijden krijgt het toezicht de schuld. Als er ergens te laat een misstand wordt ontdekt, bijvoorbeeld in de jeugdzorg, komt dat al snel op het bordje van de inspectie: had de toezichthouder het niet moeten zien? Dat de politiek intussen fors bezuinigt op toezicht, waardoor de toezichthouder juist gedwongen wordt om op basis van inschattingen van risico’s te controleren, wordt voor het gemak door diezelfde politiek vergeten.

 

Ferdinand Mertens is hoogleraar toezicht aan de TU Delft. Hij was jarenlang inspecteur-generaal, eerst bij de Onderwijsinspectie en later bij de door hem gevormde Inspectie Verkeer en Waterstaat. Hij is lid van de Onderzoeksraad voor Veiligheid en doceert over toezicht aan de Nederlandse School voor het Openbaar Bestuur (NSOB) en de Politieacademie. Hij geldt als dé autoriteit op het terrein van toezicht. Toezicht is van cruciaal belang, zegt Mertens.

 

‘Toezicht is er om de burger te beschermen tegen het systeem waarop de burger individueel geen invloed kan uitoefenen, maar dat hij wel nodig heeft en waar hij van afhankelijk is. Als je in de trein stapt, wil je er zeker van zijn dat die trein voldoende veilig is. Als je kind naar school gaat, moet je er vanuit kunnen gaan dat het een goede school. De toezichthouder is de representant van de burger bij het uitoefenen van macht op gemeenten, maatschappelijke ondernemingen en instellingen. De wetgever stelt de toezichthouder daartoe in staat. Toezicht doet dat bijvoorbeeld door in de openbaarheid een beoordeling te geven van de werkprocessen van deze organisaties en door daar betekenis aan te geven. Dat oordeel is van groot belang voor het functioneren van deze organisaties en voor het vertrouwen van burgers in die organisaties.’

 

Het belang van toezicht wordt onderschat, constateert Mertens: ‘Dát vertrekpunt, het toezicht in functie van de bescherming van de bevolking, is in dit millennium overschaduwd door het Aptroot-perspectief. [VVD-Kamerlid Aptroot kreeg de Tweede Kamer achter zich om de inspecties samen te voegen om zo de overlast van toezicht voor bedrijven en burgers te beperken – red.] De inhoud van het debat over toezicht veranderde – het ging voortaan over de last van het toezicht voor de onder toezichtgestelde. De bedrijven en de maatschappelijke organisaties bleken stakkers te zijn die vooral onder toezicht lijden.'

 

'Het toezicht was de grote boosdoener en zoveel toezicht en controle konden de tere schouders van al die maatschappelijke ondernemingen, overheden en bedrijven niet meer aan. Het debat gaat daardoor vooral over hoe we het toezicht organiseren. Iedereen kijkt vanuit zichzelf hoe we toezichthouders van het lijf kunnen houden. Het is de hoogste tijd dat we weer eens gaan praten over de maatschappelijke opdracht van het toezicht.’

 

Scherper

 

Mertens komt door zijn werk als onderzoeker in de jaren zeventig voor het eerst in contact met inspecteurs. Er werd toen nog niet nagedacht over de rol van toezicht. Voor de organisatie van de overheid is er dan nog weinig belangstelling. ‘Alles werd geregeld door de overheid. Dat verandert in de jaren negentig. We krijgen een discussie over wat de overheid moet doen. Er moet vanaf dan veel meer aan het maatschappelijke middenveld en decentrale actoren worden overgelaten. Als je dat doet, moet je dus door toezicht het beschermen van de generieke publieke waarden beter in de vingers krijgen. Toezicht moet dus scherper en dat vergt ook een ander spel van de inspecties.’

 

Twee belangrijke ambtelijke commissies markeren de andere rol van toezicht. Falend toezicht bij pensioenfonds La Vie d’Or, waardoor verzekerden het nakijken hebben, resulteert in een rapport van de commissie- Holtslag. De belangrijkste conclusie: de toezichtketen moet worden gesloten. Dat wil zeggen dat er na het toezicht ook iemand moet zijn die handelend optreedt. De commissie-Borghouts oordeelt bovendien dat het toezicht onafhankelijk moet zijn van directe politieke interventies. Het kabinet (Paars II) neemt dat standpunt niet over en concludeert dat toezicht onder de ministeriële verantwoordelijkheid valt. Wel wordt het toezicht vervolgens toch meer onafhankelijk in de ministeries gepositioneerd.

 

Ook verandert in de jaren negentig het denken over handhaven. Daar waar eerder gedogen ‘normaal’ wordt gevonden, vindt er een omslag plaats naar wetshandhaving. Klein probleem: niemand weet hoe je precies moet handhaven. ‘Daar hadden we nog niet over nagedacht.’ De commissies-Michiels en –Welschen geven een voorzet. Het nieuwe adagium wordt: ‘handhaven op niveau’. Wat dat betekent, is nog steeds niet helemaal uitgewerkt.

 

Ondergraven

 

In dezelfde tijd krijgen de media belangstelling voor toezicht en controle. Lijstjes en rankings worden populair: wat is de beste school, de beste universiteit, de beste gemeente? Mertens: ‘Tot dan toe dachten we dat alle scholen, ziekenhuizen en universiteiten hetzelfde waren en dus allemaal even goed. Nu werd de vraag gesteld: is dat wel zo en zijn ze allemaal wel even goed georganiseerd? Het vertrouwen in de vanzelfsprekende goedheid van het systeem werd ondergraven, deels door het beleid om meer variëteit toe te laten en deels door decentralisatie van taken.’

 

‘Ik was inspecteur-generaal voor het onderwijs, maar we wisten niets van het presteren van afzonderlijke scholen. Het was moeilijk om in de wijze van werken van de toezichthouders, ook van de Inspectie van het Onderwijs, echt een lijn te ontdekken. De inspecteurs gingen vanuit een zekere routine naar de scholen, los van de vraag of er iets aan de hand was. Men ging meer uit traditie, dan dat het op eff ectiviteit was gericht. Mede onder druk van de media zijn we meettechnieken gaan ontwikkelen. De uitkomsten zijn openbaar gemaakt en men is meer transparant gaan werken. De onderwijsinspectie werd in de jaren negentig een eigenstandige, onafhankelijke kracht. Toezicht op onderwijs is daardoor het complement van het onderwijsbeleid geworden.’

 

Ingrijpende gebeurtenissen zoals de Bijlmerramp, vormen volgens Mertens ook een katalysator in het denken over de verhouding tussen onafhankelijk toezicht, uitvoering en beleid. ‘De Bijlmerramp veroorzaakte een trauma als het gaat om toezicht. Wie ziet toe op de luchtvaart? De inspecteur-generaal van de rijksluchtvaartdienst die zaken onder de pet hield? Het werd een gevleugelde uitdrukking. En het had geweldige consequenties voor het toezicht. De vraag rees: wat doen die toezichthouders? Dat was nooit eerder aan de orde geweest. Toezicht moest zich verantwoorden. Het toezicht op de luchtvaart was meer onderdeel van de KLM dan onderdeel van de samenleving. Minister Netelenbos, die als staatssecretaris op Onderwijs had gezien hoe de inspectie een zelfstandige kracht kon worden, zag dat de inspectie bij Verkeer en Waterstaat gezag noch positie had. Het heeft geleid tot de komst van de Inspectie Verkeer en Waterstaat.’

 

‘We voerden dus in de jaren negentig het gesprek met elkaar wat de taak en functie van het toezicht was. Jammer genoeg is dat debat gestokt. Het gaat de laatste jaren – ook en vooral door de bezuinigingen – alleen nog maar over de organisatie van het toezicht. Het debat over het toezicht is daardoor een doelmatigheidsgesprek geworden.’

 

Gezag

 

Het tweede kernpunt in het betoog van Mertens is dat toezicht gezag moet hebben. ‘Toezicht heeft afstand nodig. Je kunt je positie als toezichthouder behouden als je niet elke dag te zien bent en niet voortdurend verkeert in het milieu waarop je toezicht houdt. Door een zekere afstand ben je vrijer en zie je onderliggende patronen eerder dan wanneer je elke dag formeel en informeel aanwezig bent in het systeem waarop je toezicht houdt.’ De commissie-Mans bepleit eff ectievere handhaving door de vorming van 25 regionale omgevingsdiensten. ‘De commissie-Mans probeert in het gemeentelijke toezicht afstand te houden en deskundigheid op te bouwen. Dat is heel verstandig.’

 

Risicovol vindt Mertens de inzet van inspecteurs op andere domeinen dan het eigen vakgebied, met als doel de hoeveelheid inspecties te verminderen. ‘Als toezicht niet deskundig is, wordt het een last. Degene die geacht wordt toezicht te houden, weet dan minder van de zaken dan degenen op wie je toezicht houdt. Men noemt dat dan netjes “asymmetrie in kennis”. [Zie bijvoorbeeld de rol van de gemeente Haarlemmermeer bij de brand in het cellencomplex op Schiphol volgens de commissie-Hendrikx– red.]. Je moet kennis organiseren en daarvoor heb je een bepaalde schaal nodig. De Milieudienst in Rijnmond (DCMR) is een voorbeeld van voldoende schaal en daardoor competent en gezaghebbend. Met vierhonderd professionals kun je wat.’

 

Gemeentelijke en provinciale bestuurders die menen dat het toezicht gemakkelijk kan worden gedecentraliseerd, worden door Mertens gewaarschuwd. Een voorbeeld van decentralisatie is de overheveling naar de provincies van de verantwoordelijkheid voor regionale vliegvelden. Dat de provincies zelf toezicht gaan houden, kan zomaar gebeuren. Mertens: ‘Ik moet er niet aan denken dat elke provincie een eigen inspectie optuigt. Je moet het per onderwerp bekijken wat de beste organisatie is. Waar deskundigheid schaars is, moet je zoveel mogelijk landelijk doen.’

 

Dat gemeenten in het debat over het rapport van de commissie-Mans en de omgevingsdiensten hard roepen dat ze desondanks het liefste zelf willen uitmaken hoe ze het toezicht organiseren, stemt Mertens niet gerust. ‘Ik snap dat gemeenten zelf dingen willen doen, maar ik ben bezorgd dat zij door de kleinschaligheid de toezichtfunctie niet kunnen waarmaken. Toezicht moet een kracht zijn: en dan gaat het om afstand en kennis. Alleen daardoor krijg je gezag.’

 

Ferdinand Mertens

 

Ferdinand Mertens (Wittem, 1946) studeerde werktuigbouwkunde en sociologie en werkte bijna 25 jaar bij het ministerie van Onderwijs. Hij was onder andere chef van het Stafbureau Onderwijskundige Ondersteuning voor de inspecteur-generaal van het Onderwijs, directeur-generaal en plaatsvervangend secretaris-generaal. Op 1 januari 1997 werd Mertens inspecteur-generaal van het Onderwijs. In 2001 kreeg hij als eerste inspecteur-generaal de leiding van de nieuw gevormde inspectie Verkeer en Vervoer bij het ministerie van Verkeer en Waterstaat.

 

Sinds 2004 is Mertens lid van de Onderzoeksraad voor de Veiligheid. In 2005 werd hij benoemd tot hoogleraar ‘Toezicht vanwege de overheid’ aan de Technische Universiteit Delft. Hij doceert ook aan de Nederlandse School voor Openbaar Bestuur (NSOB) en de School voor Politieleiderschap van de Politieacademie. Verder is hij lid van de raad van advies kwaliteit van de hogeschool Arnhem-Nijmegen en lid van de Commissie van advies van het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieuhygiëne (RIVM).

 

Waartoe zijn wij op aarde?

 

In het moderne toezicht geldt vertrouwen als een sleutelbegrip. De inspectiediensten willen graag veel vertrouwen geven. Zij rekenen op de medewerking van de onder toezicht gestelde organisaties. Er wordt op vertrouwd dat bedrijven, overheden en instellingen publiekelijk hun (wan)prestaties op betrouwbare wijze inzichtelijk maken, bijvoorbeeld via het populaire instrument van benchmarks.

 

Ferdinand Mertens: ‘Vertrouwen is een hopeloos woord. Als je het woord gebruikt, is er iets mis. In essentie gaat toezicht er vanuit dat dingen niet vanzelf goed gaan. Mensen zijn sterk, maar ook zwak. Organisaties leiden aan inertie en stelsels gaan vaak aan eigen gewicht ten onder. Je moet dus regelmatig de vraag stellen “waartoe zijn wij op aarde?”. Met het begrip vertrouwen maak je er een soort ethisch gesprek van. We leven in een tijd van trust, zei minister van Economische Zaken Van der Hoeven onlangs bij het tienjarig bestaan van de NMa. Wat bedoelde ze?

 

‘Bij het toezicht op de volksgezondheid hoor ik minister Klink zeggen: we gaan uit van vertrouwen wanneer de ziekenhuizen zelf de cijfers aanleveren. Uiteraard moet men zelf informatie aanreiken, maar de inspectie moet altijd het recht hebben om de geïnspecteerde te bevragen. Anders laat je je gemakkelijk maar wat op de mouw spelden en wordt de inspectie een hofnar. Ik zou daarom het gebruik van het woord vertrouwen op een laag pitje willen stellen. Toezicht moet voldoende kritisch besef organiseren.’

 

Alles met mate

 

Als bijdrage in de vermindering van de bestuurlijke drukte adviseerde de commissie-Alders dat er geen dubbel toezicht zou moeten zijn. Rijk en lagere overheden moeten niet beiden toezien op de naleving van dezelfde regels. Het paste in de door kamerlid Aptroot aangezwengelde discussie om de rijksinspecties samen te voegen tot één inspectie, zodat het aantal inspecties fors minder wordt.

 

Mertens: ‘Waarom zou er geen dubbeling in het toezicht mogen zijn? Dat is een rare opvatting. Sommige dingen zijn zo ingewikkeld dat je zelfs met twee toezichthouders niet eens alles ziet. Alles wat we doen is kracht en tegenkracht. Economie en milieu staan bijvoorbeeld gewoon op gespannen voet met elkaar. De overheid heeft tot taak al die verschillende maatschappelijke waarden te wegen en te organiseren. Als je alles in één organisatie, in één loket stopt, kun je grote problemen krijgen en loop je het risico dat het perspectief van de burger uit het oog wordt verloren.’

 

‘Toen ik bij de onderwijsinspectie zat, werkten we samen met de Arbeidsinspectie. Natuurlijk krijgt de Arbeidsinspectie al onze gegevens, maar de Arbeidsinspectie blijft apart naar de scholen gaan. Als een onderwijsinspecteur ook op arbo-aspecten moet inspecteren, is de kans heel groot dat de onderwijsinspecteur het al gauw goed vindt. Hem interesseert het onderwijs nu eenmaal veel meer. ‘Het gaat om de pluriformiteit in maatschappelijke waarden. Die moet je respecteren en niet allemaal in één grote pot doen. Alles natuurlijk wel met enige mate. Als de algemene inspectiedienst (AID) en de inspectie Verkeer en Waterstaat (IVW) toezicht houden op de visserij moet je niet allebei scheepjes aanscha en om bij de vissers te komen.’

 

Politiek gekatjouw

 

Sommige rijksinspecties, zoals de onderwijsinspectie, zijn organisatorisch verzelfstandigd en staan op afstand van de minister. De Vrominspectie en de inspectie voor de Gezondheidszorg zijn daarentegengehuisvest in de ministeries van respectievelijk Vrom en Volksgezondheid in Den Haag.

 

Mertens: ‘Een minister kan zeer wel de verantwoordelijkheid nemen voor toezicht maar hij moet zich zo weinig mogelijk over afzonderlijke gevallen uitspreken. Anders wordt alles politiek en daarmee vaak onhanteerbaar. Onderwijsminister Loek Hermans had het destijds goed door: de inspecteur moet niet van de minister zijn, maar van het onderwijsstelsel en daar zijn meer bestuurlijk verantwoordelijken dan alleen de minister. Wat we nu zien is dat we de minister weer voor alles verantwoordelijk maken.’

 

‘De wijze van rapporteren die inspecties hanteren, werkt dat ook in de hand. Zie hoe de inspectie op de gezondheidszorg in algemene zin rapporteert over de bereikbaarheid van huisartsen, de luchtkwaliteit in de operatiekamers. Men doet systeemstudies, maakt daarover een rapport en maakt dat openbaar. Dat is geen toezicht houden, maar onderzoek doen. In zo’n werkwijze laat je de goede lijden onder de zwakke prestaties van de slechte.

 

‘Een groot nadeel van de aanpak waarbij voortdurend nieuwe onderzoeken gepresenteerd worden, is dat de minister – de politiek – er telkens in wordt betrokken. Je trekt het met elke rapportage meteen op het niveau van het systeem. Je krijgt politiek gekatjouw en daar is niemand mee gediend. En vooral niet de burger: diens vertrouwen in het systeem wordt door de periodieke inspectierapporten ondergraven. Inspecties moeten individuele bestuurders op hun verantwoordelijkheid aanspreken. Je moet de baas van een slecht presterend ziekenhuis ter verantwoording roepen, afspraken met hem maken en het ziekenhuis zo nodig met boetes en sluiting aanpakken.’

 

Niet alleen op afspraak

 

Het moderne, vernieuwde toezicht wil klantvriendelijk zijn. Er wordt daarom naar gestreefd om een bedrijf of instelling niet meer dan één keer per jaar te controleren.

 

Mertens: ‘De afspraak om een keer per jaar een bedrijf of instelling te bezoeken is eigenlijk abject. Dan ben je dus niet meer bezig met toezicht. Het toezicht moet beredeneerd worden vanuit risico’s en daaruit volgt hoe vaak je ergens moet zijn. Dat kan lopen van nul tot elk ander getal. ‘In die risicobenadering wordt de omgeving verdisconteerd: een school in Wassenaar wordt gemakkelijker door de kritische omgeving van de ouders op het rechte pad gehouden dan een school in een zwakke wijk of op het platteland. En een onderneming als de KLM kan meer veiligheidsbewaking in de processen inbouwen dan een kleine luchtvaartonderneming met twee helikopters waar het brood mee verdiend moet worden.’

 

‘Ik ben voorstander van een gedi erentieerde benadering. Denk vanuit de inhoud van het toezicht en niet vanuit de vrees van overbelasting voor de onder toezichtgestelde. Als het ergens slecht gaat, moet je toezicht houden en dus zo vaak als nodig is inspecteren.’

 

Toezicht is meer dan handhaven

 

Het toezicht door rijksinspecties beperkt zich niet alleen tot de controle op naleving van wet en regelgeving. Het probeert ook organisaties te prikkelen en te verleiden om het anders en beter te doen. Zou het niet verstandiger zijn als inspecties zich beperken tot de controle op de naleving van wet en regelgeving?

 

Mertens: ‘Dat zou een ernstige verschraling betekenen. Toezicht wordt dan handhaven. Bedenk dat naleving van wetten en regels nog niet betekent dat de kwaliteit van de zorg in een ziekenhuis daarmee is geregeld. In het onderwijs gaat het er niet om of de school aan de wet voldoet, maar of er naar “behoren” geleerd wordt.

 

‘Een toezichthouder vindt ergens wat van. In de oudste wetten van Nederland - die uit de Bataafse tijd - zie je al dat de wetgever van de toezichthouders vraagt “te berichten” en van “raad” te voorzien. Toezichthouders moeten gezaghebbend de vraag naar de “algemene werking” van de stelsels waarop ze toezicht hebben, kunnen beantwoorden. Als je bijvoorbeeld wilt weten hoe het is gesteld met de veiligheid van onze voedselvoorziening moet je de inspecteur-generaal van de Voedsel- en Warenautoriteit daarover periodiek publiekelijk kunnen bevragen.

 

‘Als inspectie heb je een agenderende functie. Je kunt er voor zorgen dat de Tweede Kamer je hoort. De Kamer stelde mij als inspecteur-generaal voor Verkeer en Vervoer de vraag of de veiligheid in de luchtvaart voldoende geborgd is. Als inspecteur kun je antwoorden: “ja, en wil hier en hier om” of “ja, maar ik maak mij zorgen over die punten en ik raad u aan daarover met de minister te praten”. Zo geef je feedback.’ ‘Je hebt als inspecteur tal van mogelijkheden om op passende wijze zaken aan de orde te stellen. Herre Kingma [de voormalig inspecteurgeneraal voor de volksgezondheid – red.] was vaak in de media. De grenzen opzoeken als inspecteur past bij een vitale democratie. Het gaat om het organiseren van kracht en tegenkracht.’