Toezicht met een goed humeur

Nieuwe provinciale controle van gemeenten

Provincies hebben de wettelijke taak toezicht te houden op gemeenten en waterschappen. Op de wijze waarop dat zogeheten interbestuurlijk toezicht (IBT) in Groningen werd vormgegeven, was eigenlijk niemand tevreden; provincie noch Groninger gemeenten. ‘Het uitgeoefende toezicht heeft vooralsnog weinig betekenis voor het functioneren van de gemeentebesturen. Voor de meeste betrokkenen is het niet meer dan een halfjaarlijkse routine. Noch de ambtenaren, noch de raadsleden en gemeentebestuurders zien veel toegevoegde waarde in het IBT, een enkele uitzondering daargelaten’, concludeerde Ko de Ridder, emeritus-hoogleraar Bestuurskunde RUG in 2016.

Hij werd drie jaar geleden door Gedeputeerde Staten (GS) van Groningen gevraagd het interbestuurlijk toezicht onder de loep te nemen en te adviseren hoe het anders zou kunnen. ‘Het Groningse IBT stelsel is het meest terughoudende van alle provinciale IBT-systemen’, stelde hij verder. ‘Het toezicht was te licht en het leverde geen enkel inzicht op’, vat commissaris van de koning René Paas samen, coördinerend portefeuillehouder IBT. ‘Het is een taak van Gedeputeerde Staten om toezicht te houden. Het oude motto was om het zo te organiseren dat we er het minste last van zouden hebben. Maar dat leidde tot een papierwinkel, waardoor iedereen er tóch last van had. Er werden documenten opgesteld, die door de raad werden vastgesteld en vervolgens naar GS werden gestuurd.

Deze aanpak leidde dus tot een papieren werkelijkheid én tot weinig rendement.’ Het moest dus anders. ‘Toezicht was geen geliefde tak van sport’, weet Paas. ‘Niet bij de toezichthouder, maar ook niet bij degene waarop toezicht gehouden werd. Maar we zagen wel dat het onontkoombaar was om er werk van te maken.’

Met ‘we’ doelt Paas op zichzelf als cdk, de overige betrokken GS-leden en op de Groninger burgemeesters. ‘We besloten samen te gaan kijken hoe we tot de beste vorm van toezicht zouden kunnen komen. Dat maakt het meteen een stuk minder hiërarchisch, al is de essentie van toezicht wel dat de een toezicht moet houden op de ander.’ Uitgangspunt voor een andere manier van toezichthouden werd uiteindelijk het vierde scenario dat De Ridder schetste om het interbestuurlijk toezicht vruchtbaarder te maken: toezicht als samenwerking.

Maatwerktoezicht
Nu wordt de slag gemaakt van systeemtoezicht naar maatwerktoezicht. ‘Dat is gelijkwaardiger en levert waarschijnlijk veel meer op’, aldus Paas. Het maatwerktoezicht bestaat uit een aantal onderdelen. Om te beginnen wordt, per gemeente, een risicoanalyse gemaakt. Daarvoor brengen vakdeskundigen van een gemeente en provincie samen in kaart hoe de vlag erbij hangt op de vijf terreinen waarop de provincie wettelijk toezicht moet houden. Er wordt onder meer gekeken of er voldoende kennis en voldoende menskracht in huis is, of er achterstanden zijn die moeten worden weggewerkt en of er een duidelijke managementstructuur is.

‘Systematisch wordt in beeld gebracht wat de normen zijn en waar je het risico loopt dat je onder de maat zit, zodat duidelijk wordt op welke punten een gemeente haar wettelijke taken niet naar behoren kan uitvoeren’, verduidelijkt Paas. ‘Zo kan aan het licht komen dat er te weinig mensen in dienst zijn met de juiste kwalificaties of dat er geen geld is om de goede computersystemen aan te schaffen.’

Al die gesprekken leiden tot een nulmeting van de gemeentespecifieke situatie, inclusief de eventuele risico’s en kwetsbare plekken. ‘Op basis daarvan maken we, in harmonie, een toezichtsplan op maat. Daarop worden gezamenlijk acties geformuleerd.’ Het is aan de gemeente die uit te voeren. De toezichthouder kijkt of dat gebeurt. ‘Elk jaar brengen we een toezichtsrapport uit dat naar B en W wordt gestuurd. Daarin stellen we vast op welke onderdelen voortgang is geboekt en op welke onderdelen die voortgang nog niet is bereikt. Daar begint ‘ie natuurlijk te knijpen.’

Paas hoopt dat door de nieuwe werkwijze de onderlinge verhoudingen dusdanig verbeterd zijn, dat er begrip is op het moment dat de provincie moet ingrijpen. ‘Het kan dan ook niet uit de lucht vallen, want er is overeenstemming over de zwakke plekken.’ Als die inventarisatie over die zwakke plekken niet lukt, door bijvoorbeeld gebrek aan samenwerking, of als er geen overeenstemming over is, kan de provincie terugvallen op het klassieke toezichtsgereedschap, zoals Paas het noemt. ‘Dat eindigt in een wettelijke indeplaatsstelling. In een gelijkwaardige verhouding is dat echter een hiërarchisch element dat je kunt missen als kiespijn. Voor die tijd hebben we echt heel veel gebeld.’

Subtiel escaleren
Tot nu toe heeft de provincie niet hoeven ingrijpen, ‘maar ik heb er wel mee gedreigd. Dat noem ik subtiel escaleren.’ Een concreet voorbeeld noemen wil Paas niet. ‘Het is in groot belang voor iedereen dat we met dit toezicht niet in een narrige sfeer terechtkomen. Toezicht met behoud van een goed humeur vind ik een mooi motto. Het doet niets af aan de stevigheid, maar het vergt een heel beheerst spel van alle kanten. Je gaat samen zoeken: waar is er kans dat het mis kan gaan, wat moet er gebeuren, wat kan de provincie daaraan bijdragen om te zorgen dat het niet misgaat.’

Groningen heeft niet gekozen voor een big bang. Successievelijk gaan alle gemeenten over tot de nieuwe aanpak. Daarbij wordt aangesloten bij het proces van gemeentelijke herindeling. Van de oorspronkelijke 23 gemeenten moeten er uiteindelijk acht tot tien overblijven.

‘Herindeling is welhaast een natuurlijk moment’, vindt Paas. In aanloop naar de fusiedatum wordt met IBT-nieuwe stijl begonnen. ‘In zo’n fase is een nieuwe gemeente intensief bezig met de inrichting van de nieuwe organisatie en als provincie hebben wij in deze periode intensief contact met de nieuwe gemeente-in-wording. Dus dat is een heel mooi moment.’ Een flink aantal herindelingen is al achter de rug, waardoor in zes nieuwe gemeenten al met de nieuwe aanpak is begonnen: Midden-Groningen, Oldambt en Westerwolde waren de pioniers, gevolgd door Groningen, Het Hogeland en Westerkwartier. Niet iedereen heeft al de hele cyclus doorlopen.

Voor Oldambt zijn recent de nieuwe toezichtafspraken voor 2019-2020 vastgesteld. Als een van de risicofactoren is benoemd dat de verantwoordelijkheid voor de huisvesting van vergunninghouders (statushouders) op de schouders van één ambtenaar is neergelegd. ‘Het is kwetsbaar om een wettelijke taak bij één persoon neer te leggen’, schrijven GS aan B en W. Ook op het gebied van ruimtelijke ordening is er nog werk aan de winkel. Zo zijn nog niet alle bestemmingsplannen elektronisch raadpleegbaar.

‘Het beoordelen en wegen van de risico’s wordt in goed overleg tussen provincie en ons gedaan. Er wordt meer dan voorheen gekeken naar wat echt nodig is en wat haalbaar en realistisch is’, vertelt burgemeester Cora-Yfke Sikkema van Oldambt. Zij is zeer te spreken over de nieuwe wijze van interbestuurlijk toezicht. ‘Ieder heeft zijn eigen rol en verantwoordelijkheid, maar door deze manier van werken heb je meer begrip voor elkaars rol en de keuzes die worden gemaakt.’

Meer discussie
Voorheen kreeg je een negatief advies als je niet aan de gestelde richtlijnen voldeed, memoreert Sikkema. ‘Nu is er meer ruimte om met elkaar in discussie te gaan over waarom je iets niet hebt gedaan.’ Als voorbeeld noemt ze het aantal statushouders dat Oldambt moet huisvesten. ‘Dat aantal hadden we niet gehaald. Dan kun je van de provincie een ‘onvoldoende’ krijgen, om het zo te zeggen. We hebben echter uitgelegd dat we de aantallen op zich zouden kunnen halen, maar dan zouden alle statushouders in één wijk terechtkomen. Vanuit het oogpunt van integratie willen we meer spreiding. Wij vinden het belangrijk dat statushouders meer in contact komen met Oldambsters. Dat begreep de provincie.’

Wel moet Oldambt alles in het werk stellen om de taakstelling alsnog te halen en daar gaat de gemeente haar uiterste beste voor doen, benadrukt Sikkema. ‘De provincie moet ook zien dat we er echt werk van maken en dat gaan we ook doen. We nemen onze verantwoordelijkheid hierin zeer serieus.’ De meerwaarde in de nieuwe aanpak zit ‘m volgens Sikkema in de dialoog en samenwerking, en op basis daarvan onderling vertrouwen. ‘Er is minder een wij-zijgevoel.’

Dat onderschrijft burgemeester Koos Wiersma van Westerkwartier volmondig. Voor zijn gemeente, ontstaan per 1 januari, is de risicoanalyse, nulmeting en het toezichtsplan op maat gemaakt. ‘Vanuit ieders verantwoordelijkheid en vanuit wederzijds vertrouwen wordt gekeken naar de beleidsonderdelen die aandacht behoeven. Voorheen gebeurde dat los van elkaar. De gemeente deed haar ding en de provincie kwam af en toe langs om toezicht te houden. Dan was het toch zoiets van: ojee, ze komen weer controleren, laten we zorgen dat alles recht staat en goed is, in de hoop dat ze niets vinden. Er was veel meer wantrouwen.’ De nieuwe manier van toezicht levert ook meerwaarde op voor de gemeente, vindt Wiersma. ‘Je hebt extra ogen die meekijken en extra mensen die meedenken om onze eigen processen te verbeteren.’

Positief
De eerste indicaties over het pionierswerk zijn positief, ziet ook Paas. Maar, zo erkent hij meteen, ‘het is nog te vroeg om te zeggen dat het een doorslaand succes is’. Hij zou graag zien dat deze manier van werken ook voor het financieel toezicht mogelijk wordt; iets dat nu wettelijk niet is toegestaan. ‘De Gemeentewet heeft een stelsel van begrotingstoezicht dat heel rigide is. Er worden precieze eisen gesteld aan financiële beleidsvoering door gemeentebesturen. GS hebben de dwingende verplichting om in bepaalde omstandigheden in te grijpen.’ Maar wetgeving is ook mensenwerk, tekent hij daarbij hoopvol aan. ‘Als wij nou kunnen laten zien dat een andere stijl van toezichthouden betere resultaten oplevert, dan kan ik me voorstellen dat deze aanpak ook op het financieel toezicht kan gaan gelden.’

Van oud naar nieuw toezicht
In de oude manier van toezichthouden (systeemtoezicht) moest elk gemeentebestuur in Groningen twee keer per jaar systematische informatie geven over vijf wettelijke taken: archief en informatiebeheer, ruimtelijke ordening, gebouwd erfgoed en archeologie, huisvesting vergunninghouders en Wabo (Wet algemene bepalingen omgevingsrecht).

Dat zijn de belangrijkste terreinen waarop de provincie (wettelijk) toezicht moet houden. Daarvoor moesten gemeenten een format gebruiken: de Groningse Toetskaders. Die omvatten onder meer een aantal beoordelingsmaatstaven. De gemeenteraad beoordeelde het gemeentelijk functioneren mede op basis van die beoordelingsmaatstaven. Alle gegevens vanuit het format en het oordeel van de raad werden naar GS gestuurd, waarna GS het gemeentelijk functioneren beoordeelden. Dat oordeel werd vervolgens weer naar de gemeentebesturen gestuurd.

Het nieuwe maatwerktoezicht is een cyclisch proces. Dat bestaat uit ten eerste de risicoanalyse, nulmeting en een toezichtsplan-op-maat, op dezelfde taken als van de IBT ‘oude stijl’. Vervolgens wordt gekeken of de verbeteracties voldoende hebben opgeleverd. Dat gebeurt tijdens een jaarlijkse actualisatie van de maatwerktoezichtplannen. Daarbij lopen de provinciale en gemeentelijke vakbroeders de verbeteracties langs om te kijken of deze tot voldoende resultaat hebben geleid. Ook worden eventuele nieuwe risico’s gedetecteerd, waarop nieuwe verbeteracties worden vastgelegd in een nieuw toezichtsplan.