Steeds meer bange bestuurders

Dat heeft tot gevolg dat de marges voor creatief, doeltreffend en tot de verbeelding sprekend bestuur afnemen. De beleidsruimte voor bestuurders is in de afgelopen decennia in een rap tempo kleiner geworden. Het bestuur werd steeds sterker gebonden aan allerlei juridische voorschriften en bij het overtreden van die voorschriften zijn de rapen gaar en kunnen reeksen van aansprakelijkheden ontstaan, waar met grote graagte eindeloos over wordt geprocedeerd.

Met de beste bedoelingen wordt geëist dat besluiten goed moeten worden gemotiveerd, niet in strijd mogen zijn met hogere regels en aan allerlei vormvoorschriften moeten voldoen. Binnen de ambtelijke diensten zijn talrijke functionarissen doende om bestuursbesluiten juridisch waterdicht te maken, waarbij de Algemene wet bestuursrecht (Awb) dient als belangrijkste leidraad.

Bestuurders worden met regelmaat gewezen op de talrijke complicaties die kunnen ontstaan bij een een wat al te vrije interpretatie van de regels. En achteraf wordt nog eens door controllers en anderen grondig bekeken of de besluitvorming wel precies volgens het boekje is verlopen. Deze hevige juridificering van bestuurlijke processen leidt er toe dat in nogal wat gevallen de vorm de inhoud gaat verdringen. De kosten van deze juridische encadrering overtreffen vaak vele malen het financiële belang van het object.

Als een enigszins demagogisch voorbeeld geldt de subsidie aan de plaatselijke harmonie. Om een subsidiebijdrage van 500 euro aan de plaatselijke fanfare te kunnen verstrekken en deze Awb-proof te maken, is gemiddeld een bedrag van 5.000 euro aan bestuurskosten nodig. Worden de kosten van juridische procedures bij conflicten over subsidietoedeling, advocatenhonoraria ook hoofdelijk omgeslagen over deze afzonderlijke subsidiebesluiten, dan stijgen de maatschappelijke kosten van één subsidiebesluit van 500 euro naar ongeveer 10.000 euro.

Anders gezegd: gemiddeld is een bedrag van 10.000 euro nodig om 500 euro te geven aan de harmonie Door Eendracht Sterk. En dat is natuurlijk een bizarre toestand, waarbij het beeld van een likkebaardende Fransz Kafka naadloos past. Het oogmerk van de Awb-bestendigheid van subsidiebesluiten is vooral om willekeur bij subsidietoedeling uit te bannen.

Zou echter - bij wijze van gedachtenoefening - worden geaccepteerd dat subsidiebijdragen van 500 euro en minder, vormvrij en op basis van aan politieke uitgangspunten ontleende criteria kunnen worden uitgedeeld, dan heeft dat in de eerste plaats tot gevolg dat enorme bezuinigingen kunnen worden gerealiseerd. Er ontstaan dan uiteraard lichte vormen van bestuurlijke willekeur, maar een dergelijke willekeur is eigen aan politieke processsen.

De invulling van beleidsruimte door bestuurders vereist dat men weet te overtuigen, en politiek en maatschappelijk draagvlak wordt gevonden voor de voorstellen die zijn ontwikkeld. De inhoudelijke meerwaarde van aanvaarde voorstellen ten opzichte van afgewezen voorstellen is in politiek opzicht gradueel. Dat betekent dat de meerderheidskeuze voor het ene of het andere voorstel altijd in zekere zin willekeurig is. In sterk afnemende mate wordt echter geaccepteerd dat bij politieke besluiten deze subjectiviteit te veel doorklinkt.

Juridische objectivering en toepassing van het motiverings- en het gelijkheidsbeginsel hebben de vrije keuze’s in het politieke domein sterk verkleind. Bij het minste of geringste aanknopingspunt zoeken burgers en maatschappelijke organisaties rechtsbijstand om bestuurders te wijzen op hun juridische verplichtingen. Zo lopen vele verliezers van aanbestedingsprocedures naar de rechter om te eisen dat de keuzeprocedure moet worden overgedaan.

Voor de juridische professie zijn het weliswaar goudmijnen, maar voor het openbaar bestuur is deze sterk stijgende rechtsdruk een last die tot steeds meer problemen leidt. En als bestuurders dan ook nog via de politieke lijnen onder grote druk worden gezet, dan wordt angst een dominante leidraad en dat is uiterst schadelijk voor bestuurlijk Nederland.

Douwe Jan Elzinga is hoogleraar Staatsrecht aan de RU Groningen