Europese scheids zuinig op fluit

Een zak met geld geven aan de noodlijdende plaatselijke betaald voetbalorganisatie kun je als gemeente niet meer doen. Maar steunen, zonder dat het staatssteun is, is best mogelijk. ‘Ik zie meer souplesse bij de Europese Commissie.’

Juridische zaken
Met regelmaat vechten burgers beleid aan. Soms zelfs strijden overheden onderling. Een serie over de meest voorkomende juridische geschillen.

Een eredivisieclub die zes punten in mindering krijgt, omdat de financiële huishouding niet in orde is, komt niet vaak voor in het Nederlandse betaald voetbal. FC Twente overkwam het afgelopen seizoen. De gemeente Enschede keek niet lijdzaam toe. FC Twente hoeft anderhalf jaar lang (tot 1 juli 2016) niet af te lossen op een lening van de gemeente van 20 miljoen euro voor (ver)bouw van het stadion. Dat scheelt de club negen ton aan uitgaven. FC Twente moet wel rente blijven betalen plus een risico-opslag. Die opslag is afgestemd met de opslag die een bankenconsortium hanteert dat tegelijkertijd 15 miljoen euro heeft geleend aan de club. Daarmee is deze financiële verlichting volgens de gemeente geen ongeoorloofde staatssteun.

De gemeente houdt aan de leningsovereenkomst wel een skybox in het stadion over tot en met het seizoen 2017/2018. Mocht FC Twente een steunverzoek indienen, dan is de belangrijkste voorwaarde dat de gemeente geen financieel nadeel mag ondervinden. Nu is er aan het eind van de rit zelfs een klein voordeel, omdat de renteperiode ook anderhalf jaar langer wordt. ‘De lening is verstrekt tegen marktconforme voorwaarden. Het ministerie van Binnenlandse Zaken heeft bevestigd dat geen sprake is van staatssteun vanuit haar onderzoek naar relaties tussen betaald voetbalorganisaties (bvo’s) en gemeenten uit 2012. De Europese Commissie zag dan ook geen aanleiding de verstrekte lening aan FC Twente nader te onderzoeken’, aldus gemeentewoordvoerder Jan Arie Bijl. Bijl wijst fijntjes naar PSV dat wel object is van nader onderzoek door de Europese Commissie, EC. Ook NEC, Willem II, FC Den Bosch en MVV hebben mogelijk ongeoorloofde staatssteun ontvangen, was de voorlopige conclusie van de Commissie in 2013.

De gemeente Eindhoven tekende beroep aan bij het Gerecht van de Europese Unie in Luxemburg tegen het besluit van de EC een formele onderzoeksprocedure te starten naar mogelijke staatssteun door de gemeente aan PSV. Het gaat om aankoop van grond van PSV door de gemeente voor 48 miljoen euro om deze in erfpacht weer terug te geven. Marktconform, dus we voldoen aan de voorwaarden, aldus de gemeente die de werkwijze van de EC onzorgvuldig vindt.

Een rechterlijke uitspraak over dit beroep en de ontvankelijkheid ervan kan nog wel een jaar duren. Als de gemeente in het ongelijk wordt gesteld, kan het onderzoek van de Commissie doorgaan en volgt een uitspraak over de staatssteun. Is die negatief, dan moet PSV het hele bedrag aan de gemeente terugbetalen tegen een rentetarief dat door de Europese Commissie wordt bepaald.

Angst voor supporters
Een van de eenzame strijders tegen onrechtmatige en ongeoorloofde staatssteun aan betaald voetbalorganisaties is Loek Jorritsma (71), oud-wethouder van Hoorn en eerder werkzaam bij de directie Sport van het ministerie van VWS. In 2010 diende hij een klacht in bij eurocommissaris Joaquín Almunia over ongeoorloofde staatssteun door gemeenten aan een aantal eredivisieclubs. Directe aanleiding was de promotie van Willem II naar de eredivisie ten koste van Go Ahead Eagles uit Deventer. De Tilburgse club vroeg direct na de promotie om financiële steun van de gemeente en kreeg die vanwege het maatschappelijke belang van de club voor de stad Tilburg. ‘Dat gaat voorbij aan het maatschappelijk belang voor Deventer. Als je dat zo belangrijk vindt, is dat voor Deventer toch niet anders? Maar Deventer hield hierover haar kaken op elkaar.’

Jorritsma ziet door het geven van staatssteun een ongelijk speelveld ontstaan en vindt dat niet kunnen. Hij spreekt van weeffouten in de financiering van betaald voetbal. Die zitten volgens hem in de juridische verankering van sport en de plaats ervan in Europees verband. Anders gezegd, gaat het dus om duidelijkheid over wat wel en niet mag aan steun aan sportorganisaties en in dat verband het verschil tussen de sportondernemingen en -verenigingen. De uitspraak van de Europese Commissie zal die duidelijkheid vergroten. Volgens Jorritsma heeft geen enkele gemeente aan Brussel gemeld dat zij hun bvo steunen.

Hij wijst op voormalig Europarlementariër Toine Manders die vragen stelde over staatssteun aan bvo’s. ‘Europa laat zich niets gelegen liggen aan staatssteun, want er zijn geen klachten.’ Afgezien van Jorritsma durft bijna niemand uit angst voor repercussies van supporters een klacht in te dienen. Het gaat Jorritsma erom dat bij gemeenten nog steeds niet tussen de oren zit dat staatssteun onrechtmatig en ongeoorloofd kan zijn. ‘En waar wordt die steun voor aangewend? Hogere salarissen en nieuwe spelers.’

Volgens advocaat Cees Dekker van Nysingh Advocaten, gespecialiseerd in staatssteun en adviseur van gemeenten en provincies, komen gemeenten niet meer weg met bvo’s steunen op de ‘oude manier’, zoals met een zak geld of de koop van het stadion. Toch is er volgens hem best ruimte. In oktober 2014 werd het steunen van sportinfrastructuur mogelijk door het onder ‘algemene groepsvrijstelling’ te laten vallen. ‘Als je daar een beroep op doet, hoef je niet langs de Europese Commissie. Een stadion moet dan wel ook door andere gebruikers dan de bvo worden gebruikt en er moeten afspraken worden gemaakt over ‘social return’.’

Ook met een lening afsluiten is niks mis als gemeenten maar een marktconforme rente hanteren. ‘In de praktijk is die rente vaak niet marktconform. Dan is het stadion bijvoorbeeld het onderpand en vraagt de gemeente een lagere rente. De vraag is dan wat de waarde van het stadion is. Als bijvoorbeeld zonder PSV er geen huurder is van het stadion, is het stadion niet veel waard. Je kunt dan vraagtekens zetten bij de waarde van het onderpand en dus moet je een hogere rente hanteren.’

Huurverlaging
Een tweede constructie is gedeeltelijk kwijtschelden van schuld. Om ongeoorloofde staatssteun te voorkomen, moet de gemeente dan dezelfde behandeling krijgen als andere crediteuren. ‘Als een gemeente van de lening van 5 miljoen maar 1 miljoen terugvraagt, terwijl andere crediteuren wel het hele geleende bedrag terugkrijgen, is toch sprake van staatssteun.’ Volgens Dekker laten gemeenten over het algemeen niet onderzoeken of bij dit soort constructies sprake kan zijn van ongeoorloofde staats steun. ‘Daar staan ze niet bij stil, al kun je je afvragen of ze het niet weten of niet willen weten.’

Een andere constructie die bijvoorbeeld in Tilburg werd toegepast is de koop van het stadion door de gemeente en dit laten huren door de club. ‘Het huurbedrag moet dan passend zijn. Als een gemeente de huur verlaagt om de club tegemoet te komen, mag dat alleen als de daarvoor gevraagde huur boven marktconform niveau ligt.’ Tilburg schreef dat de huur landelijk gezien hoog lag. ‘De Commissie constateerde dat de huur na de verlaging aan de onderkant van de huurprijzen in Nederland lag. Het is interessant te zien hoe kritisch de Commissie kijkt naar beweringen van gemeenten.’

De gemeente Nijmegen beriep zich op een contractuele verplichting jegens NEC, op basis van een juridisch advies, maar ging voorbij aan een door de gemeenteraad gevraagde second opinion, weet Dekker. ‘Maar waarom baseer je je dan op één van die tegenstrijdige adviezen? De Commissie eist dat je dat dan uitlegt.’ Een vierde constructie is het vrijstellen van onroerend zaakbelasting. Dekker is hier duidelijk over: dat is staatssteun.

Fair play
Dekker vindt de uitkomst van het onderzoek dat de EC wil doen naar PSV en andere Nederlandse betaald voetbalclubs moeilijk te beoordelen. ‘Als ik naar de beschikking kijk, zie ik dat de redeneringen van de EC kloppen en dan schat ik de kansen van de clubs laag in.’ Bij de zaak tegen PSV zet Dekker vraagtekens bij de redenering. ‘De EC kijkt bij aankoop van het stadion naar de positie van de gemeente. Is die aankoop voor de gemeente commercieel verantwoord? Maar de vraag moet eigenlijk zijn: heeft PSV voordeel gekregen? Het begrip ‘staatssteun’ vereist namelijk dat sprake is van een ‘voordeel’ voor de ontvanger.’

Volgens Laura Parret, bijzonder hoogleraar ‘Staatssteun in de Europese rechtsorde’ aan de Universiteit Utrecht en advocaat bij Houthoff Buruma, worden veel sportorganisaties niet als onderneming beschouwd, maar leidt het geen twijfel dat grote clubs economische activiteiten uitoefenen. Gemeenten moeten zich dan ook houden aan strakke regels voor staatssteun aan ondernemingen. ‘Veel gemeenten doen dat goed. Ze melden de steun niet aan de Europese Commissie, maar checken zelf of de steun aanvaardbaar is. Ze construeren de steun zo, dat ze deze niet hoeven te melden aan de EC. Dat is natuurlijk een eigen risico, zoals in de PSV-casus.’

Volgens Parret meldden gemeenten vroeger steun aan een bvo aan de Commissie onder het mom van “baat het niet, dan schaadt het niet”. ‘Nu zit de Commissie er niet zo op te wachten. Ze kijken alleen bij twijfel, zoals bij die vijf clubs. Het lijkt me mooi als in deze langlopende zaken een standpunt van de Europese Commissie komt.’ Volgens Parret is er, mede door de algemene groepsvrijstelling, veel ruimte voor kleinere steunoperaties.

‘Ik zie meer souplesse bij de Commissie. Ze kunnen zich nu op de echte grote zaken concentreren. Ze bekijken onderzoeken over betaald voetbal in een breder perspectief waarin ook Financial Fair Play regels en afspraken met de UEFA en de FIFA daarover een rol spelen.’ Het is volgens Parret maar de vraag of de huidige eurocommissaris er net zoveel aandacht aan zal besteden als haar voorganger Almunia. ‘Bij hem stond het hoog op de agenda.’

Testcase
De voetbalwereld kent niet veel zaken waarin het tot een verbod op staatssteun kwam en de club de gemeenschap moest terugbetalen, aldus Parret. In veel gevallen concludeert de Commissie dat de steun is toegestaan. Mocht de Commissie in de zaak van PSV en de andere vier clubs besluiten tot terugvordering, dan zou dat een unicum zijn. ‘Deze testcases zijn belangrijk. Als de uitspraak negatief is, zal de Commissie andere vormen van steun ook kritisch bekijken. Het aantal klachten zal waarschijnlijk toenemen, er komen meer procedures en gemeenten zullen voor de zekerheid steun misschien weer eerder gaan aanmelden.’

ACM
Steun door gemeenten aan bvo’s valt onder staatssteun en daarmee niet onder de wet Markt en Overheid (M+O) en dus ook niet onder het toezicht van de Autoriteit Consument & Markt (ACM). De wet M+O ziet wel toe op het handelen van de overheid als ondernemer. ‘In relatie tot bvo’s zou bijvoorbeeld sprake kunnen zijn van een overheid die een bvo ondersteunt door huurkosten van het stadion te verlagen. Hierop zou de wet M+O wel van toepassing kunnen zijn, bijvoorbeeld wanneer hiermee een voordeel wordt gegeven dat kleiner is dan 200 duizend euro in drie jaar tijd. In de praktijk zijn we dit soort cases nog niet tegen gekomen’, aldus ACM-woordvoerder Saskia Bierling.

Telstar
De nieuwste ontwikkelingen rond gemeentelijke steun aan voetbalclubs zijn in de gemeente Velsen. Eerstedivisieclub Telstar kan faillissement ontlopen als de gemeente de West-tribune koopt. Voor de aankoop is 740 duizend euro nodig. De gemeente wil 690 duizend euro betalen, de club legt dan 50 duizend euro bij. Het voorstel ligt nu bij de gemeenteraad.