Rijksregie, een middel met veel bijwerkingen

Nooit eerder telde een kabinet zo veel ministers zonder portefeuille als het huidige. Maar liefst acht bewindspersonen schuiven wekelijks aan in de Trêveszaal zonder dat zij leiding geven aan een echt ministerie met een klassieke beheerportefeuille.

Traditioneel ging het bij ministers zonder portefeuille om politiek opgewaardeerde staatssecretarissen. In de laatste fase van een formatie kunnen stemverhoudingen in de ministerraad een issue worden of eist een onderhandelende partij dat een bepaald thema zich in volwaardige ministeriële aandacht moet kunnen verheugen. Ontwikkelingssamenwerking is van dat laatste het bekendste voorbeeld: te belangrijk voor een staatssecretaris, maar te beperkt voor een geheel eigen ministerie.

De bulk van de ministers zonder portefeuille in het kabinet-Rutte IV heeft echter een andere achtergrond: ze hebben specifieke opgave toebedeeld gekregen. Zo zijn er tegenwoordig ministers voor langdurige zorg, voor het klimaat, voor armoede, voor huisvesting en voor stikstof. Het zijn eigenlijk opgaveministers. En die komen bovenop de staatssecretarissen met een specifieke klus: eentje voor de mijnbouwschade, eentje voor de toeslagenaffaire en eentje voor het opruimen van de erfenis van Ankie Broekers-Knol.

Al die opgaveministers hebben één ding gemeen: ze broeden nationale programma’s uit waarin ze breed om zich heen grijpen. Een greep: minister Jetten kwam met een Beleidsprogramma Klimaat met ‘fundamentele keuzes voor onze levensstijl voor de aankomende tien jaar’, minister Schouten knutselde een nationale aanpak tegen armoede en voor bestaanszekerheid in elkaar en minister De Jonge stuurde meteen een stapeltje naar de Kamer: een Nationaal Programma Leefbaarheid en Veiligheid voor een betere wereld in achterstandswijken, een programma NOVEX om de regie in het ruimtelijk domein terug te pakken en zekerheidshalve het programma Mooi Nederland, gericht op, jawel, een mooier Nederland. En niet te vergeten minister Van der Wal, die een Nationaal Programma Landelijk Gebied in elkaar zette met kaartje vol stikstofdoelen dat niemand kan zijn ontgaan.

De opgaveministers in Rutte-IV maken zich niet alleen breed, ze maken zich ook sterk. Bij gebrek aan een ministerie om te beheren, willen ze zeker wel beheersen. Meer of minder expliciet is bij veel van de nieuwe programma’s een wens tot versterking van de regie van het rijk te beluisteren. Verpakt in de urgentie van maatschappelijke opgave of in de complexiteit ervan, vanwege de noodzaak om nu eens knopen door te hakken, of omdat het anders gewoon niet gebeurt en Europese richtlijnen het gansche raderwerk stilleggen.

De roep om rijksregie komt natuurlijk niet uit de lucht vallen en het werken met programma’s is evenmin nieuw. Bovendien noemden ministers zich eerder ook al wel ‘coördinerend bewindspersoon’ van een programma. Maar toch lijken mij de huidige aard en omvang van het verschijnsel wel nieuw. En zorgwekkend.

Want nationale programma’s met centrale regie mogen dan klinken als de natte droom van de één-overheid-filosofie, bij daglicht is deze instrumentalisering van het medebewind gewoon een nieuwe bedreiging voor de interbestuurlijke verhoudingen. De blauwdruk van de ellende zit eigenlijk al in het dossier van de jeugdzorg. De grootste problemen daar ontstonden doordat het rijk de gemeenten niet in medebewind riep voor de uitwerking en uitvoering van algemene regels, maar een kerstboom vol onhaalbare doelen vorderde. Omdat die doelen desalniettemin afdwingbaar bleken bij de rechter, hadden de gemeenten hun hoofd in een financiële strop gestoken die nog altijd niet is losgeknoopt. Het zou de VNG tot voorzichtigheid moeten manen bij het maken van nieuwe ‘afdwingbare prestatieafspraken’.

Maar vooralsnog lijkt vooral de Afdeling advisering van de Raad van State het probleem te doorzien. De minister voor Infrastructuur maakte daar een wetsvoorstel aanhangig om zijn nationaal programma Onbewaakte Spoorwegovergangen te mogen handhaven met een blanco aanwijzingsbevoegdheid jegens gemeenten. De Raad brandmerkte het idee als een onnodige doorkruising van de normale verhoudingen en trof het voorstel met zijn zwaarste dictum. Staatssecretaris Heijnen haalde het voorstel daarop bedremmeld van tafel, maar hopelijk hebben alle opgaveministers goed meegelezen.