Reddingsplan voor de provincie

Ruim anderhalve eeuw een vaste waarde in het bouwwerk van Thorbecke: de provincie. Tot de jaren 70 van de vorige eeuw een oase van bestuurlijke rust. Sindsdien is het een komen en gaan van schetsen en plannen, waarmee opeenvolgende kabinetten menen te moeten sleutelen aan de provinciale middenlaag. Zelfs het bestaansrecht van de provincie is in bestuurlijke kring niet langer heilig.

Zo kwamen er plannen en adviezen, overigens nooit uitgevoerd, voor méér (‘miniprovincies’) en dan weer voor minder provincies (‘landsdelen’, ‘Randstadprovincie’). De laatste tijd ligt de open huishouding van de provincie geregeld onder vuur. Nog in 2010 beval een ambtelijke commissie, die in opdracht van de vorige regering bezuinigingsplannen voor de overheidsdienst moest bedenken, een bestuurlijke variant aan zonder provincies.

Zo ver gaat het kabinet-Rutte niet; wel is het van mening dat er in de Randstad provincies moeten worden samengevoegd. Bovendien zou daar een aparte ‘Infrastructuurautoriteit’ moeten komen. Rotterdam en Den Haag willen hun stadsregio’s samensmeden tot één metropoolregio – via de Wet gemeenschappelijke regelingen en met de zegen van het kabinet. Interessant, maar de gevolgen voor de provincie Zuid-Holland hangen vooralsnog in de mist.

Het is een paradoxale ontwikkeling. Aan de ene kant wordt geknaagd aan de positie van de provinciale bestuurslaag, maar intussen krijgt deze steeds meer taken toebedeeld. Vooral op het gebied van ‘de omgeving’ krijgt de provincie meer te vertellen: natuur, landschap, ruimtelijke ordening. Wie nog het overzicht heeft na al deze – soms tegenstrijdige – palavers mag het zeggen.

Tijd voor een actueel en samenhangend boek, vonden twee provinciekenners, Herman Sietsma en Arno Seinstra. Sietsma was 10 jaar secretaris van de provincie Utrecht; sinds 2011 is hij secretaris-coördinator van de Vlaams Nederlandse Delta, een netwerkorganisatie van drie Nederlandse en drie Vlaamse provincies. Seinstra leidt een organisatieadviesbureau voor de publieke sector en is in die hoedanigheid goed thuis in de provinciale bestuurspraktijk. Provincies van binnen en van buiten heet het resultaat van hun gezamenlijke inspanning. Op 15 februari is de presentatie op het Noord-Hollandse provinciehuis, met een debat tussen bestuurlijke kopstukken.

Provocatie

Het boek laat zich lezen als een redelijk complete state of the art van de bestuurlijke middenlaag. Maar daarnaast is het ook bedoeld als poging tot provocatie. ‘Het al zo lang durende debat over de provincie’, zegt Arno Seinstra, ‘moet eindelijk eens worden beslecht. Of het blijft zoals het is, of we slaan een nieuwe koers in.’

‘De commissie-Kalden die in 2010 over de bezuinigingen adviseerde, schreef de provincies in een van hun aanbevelingen helemaal weg’, schetst Herman Sietsma de urgentie van zijn boek. Niet minder alarmerend: ‘De VNG kwam in hetzelfde jaar met een plan tot de vorming van dertig grote regiogemeenten, onder opheffing van de provinciale bestuurslaag. De gemeentelijke achterban verwierp dan wel dit plan, maar dat was eerder uit lokaal zelfbehoud dan uit liefde voor de provincies. Het maakt zichtbaar dat de provincies ook in de bestuurlijke wereld weinig geliefd zijn.’

Sietsma en Seinstra beschouwen zichzelf als voorstander van de provinciale bestuurslaag. Maar provincies kunnen en moeten veel beter, is hun oordeel. Om te beginnen zouden ze minder afwachtend moeten zijn en veel eensgezinder dan nu hun lot in eigen hand moeten nemen. Door betere onderlinge samenwerking en door die meer met gemeenten en waterschappen te zoeken. Graag stelt Sietsma de aanpak van de drie Noordelijke provincies ten voorbeeld: ‘Daar wordt op een creatieve manier samengewerkt zonder dit proces te belasten met gepraat over een eventuele fusie.’

In het boek passeren rapporten en adviezen de revue waarin de meerwaarde van de provincie als regionaal bestuur van de toekomst wordt uitgemeten. Zoals dat van de commissie- Geelhoed van het Interprovinciaal Overleg (2003), die de provincie van de toekomst linkte aan de kenniseconomie met internationaal concurrerende regio’s. Of het Profiel provincies 2010 van hetzelfde IPO, waarin de provincie als regionale gebiedsautoriteit met een sterk ruimtelijk-economisch profiel op het paard werd gezet. Maar de auteurs gaan ook de inherente zwakheden van de provincie niet uit de weg.

Zo’n zwak punt is vanouds de geringe publieke betrokkenheid: de provincie lééft niet. Het uit zich in onbekendheid, in lage opkomstcijfers bij Statenverkiezingen, die bovendien nagenoeg geheel volgens landelijke politieke scheidslijnen worden beslist. De provincies zelf tonen zich opvallend berustend, en valt er eigenlijk wel wat aan te doen?

Sietsma: ‘Als de provincies nu eens begonnen hun rol als regionaal bestuur dynamischer op te vatten, dan gaan ze vast meer leven als regionale belangenbehartiger van burgers. Provincies volgen nu vooral schools de wettelijke taken. Stel, er is een probleem met een ziekenhuis in de regio. Waarom roeren Provinciale Staten zich in zo’n geval niet? Dat gebeurt veel te weinig. Gemeenten doen dat veel beter!’

De praktijk kent genoeg mogelijkheden om out of the box te gaan. Seinstra wijst op een initiatief van de provincie Noord-Brabant om de doorstroming op de (koop)woningmarkt te bevorderen. Dezelfde provincie kent, net als Utrecht, sinds kort een jaarlijkse ‘Staat van de provincie’, waarin ontwikkelingen die het lokale niveau ontstijgen worden geanalyseerd. ’Zoiets verbreedt de mindset van de provincie en biedt talloze mogelijkheden tot beïnvloedingsstrategieën.’

Tekort

Voor een deel van de provincies geldt ook de zwakke regionale identiteit als een tekort. ‘Maar let op’, zegt Sietsma, ‘elke provincie heeft een eigen karakteristiek. En er zijn best mogelijkheden om die te versterken. Bijvoorbeeld door verbanden te leggen met instellingen die bepalend zijn voor het gebied. Je moet de regio zien als een weefsel met allerlei instellingen. Universiteiten zijn bijvoorbeeld een heel interessante partij. In Amerika zijn nauwe banden tussen politiek bestuur en universiteiten heel normaal.’

Het beeld van de doeltreffendheid van het provinciaal optreden is ‘wisselend, maar overwegend kritisch’, leren rapporten van provinciale rekenkamers. Of het nu gaat om het plattelandsbeleid van de Noordelijke provincies, het provinciaal grondbeleid van Noord-Brabant of de Limburgse aanpak van de natuurcompensatie: de doelen worden niet gehaald (áls ze al helder zijn geformuleerd), de structuur is te ingewikkeld, subsidies komen niet op de juiste plek terecht, risico’s blijken niet goed ingeschat en onvoldoende beheerst.

Seinstra waarschuwt voor al te generaliserende conclusies, want rekenkamers agenderen nu eenmaal bij voorkeur onderwerpen waarvan zij verwachten dat er lessen uit te trekken zijn. Maar toch: ‘De bestuurlijke ambitie is groot bij voorbeelden als hier genoemd. Het staat vaak al in het Programakkoord en er is meerjarig geld voor vrijgemaakt dat móet worden besteed.

Onze stelling is: prima dit soort projecten, maar men moet scherp zijn aan de voorkant. Welke resultaten bereikt moeten worden, wat de rol daarbij van de provincie is, welke beleidsinstrumenten – geld, ambtelijke capaciteit, lobby, procesinterventies – daarbij worden ingezet; dat moet allemaal weloverwogen vooraf worden bepaald. Je moet de gang van zaken vervolgens goed monitoren en niet bang zijn om tussentijds bijstellingen te doen.’ Inderdaad, het klinkt allemaal plausibel, maar de praktijk is te vaak anders. ‘De kostenanalyse aan de voorkant is dikwijls mager. Te vaak gebeurt dat nog even op een namiddag.’

Teleurstellingen

Een van de grote teleurstellingen voor de provincies is de stelselmatigheid waarmee ze, hoewel regionaal bestuur par excellence, telkens weer voorbij zijn gelopen bij allerhande regionaliseringbeslissingen. In de Politiewet van 1994 werd de regionale politie in functionele regio’s ondergebracht en niet bij de provincies. Bij de vorming van Veiligheidsregio’s ging het later niet anders. Grootstedelijke problematiek werd bestuurlijk toevertrouwd aan ‘Wgr-plus’. De op handen zijnde Regionale uitvoeringsdiensten voor vergunningverlening en handhaving worden ondergebracht in intergemeentelijke regelingen met de provincie als deelnemer. De jeugdzorg wordt afgestaan aan de gemeenten, hoewel die daarvoor weer brede samenwerkingsregelingen zullen moeten optuigen.

Gesproken wordt wel van ‘institutionele onderuitputting’ van het provinciale bestuur: het wordt te weinig benut. Versnippering, gebrekkige democratische controle en nóg meer bestuurlijke drukte in de regio zijn het gevolg. Waarom maakt de wetgever niet veel stelselmatiger gebruik van de provincie in plaats van de toevlucht te nemen tot gelegenheidsconstructies? Waarom weten provincies dit niet af te dwingen? Het zou al kunnen helpen, meent Sietsma, als statenleden zich hier actiever zouden opstellen, zowel namens de bevolking als binnen hun partij.

Maar de oorzaken liggen dieper: bij decentralisatie wordt vanouds allereerst aan de gemeenten gedacht. Door de traditie van verzuiling speelde in Nederland het regionaal bestuur op terreinen als onderwijs, jeugdzorg, gezondheidszorg en welzijn altijd een minder grote rol dan in de buurlanden.

Maar deels hebben de provincies het ook te wijten aan hun eigen verdeeldheid. ‘Provincies zijn niet homogeen en weinig precies in hun positionering’, noteren Sietsma en Seinstra. Mede daardoor werd bij de jongste kabinetsformatie de integratie van de waterschappen in de provincie niet binnengehaald. De auteurs: ‘Wat een gemiste kans!’ En dan is er het programma van het huidige kabinet. Het plan van BZK om één provincie te formeren voor de noordvleugel van de Randstad? Sietsma: ‘Onvoldoende wordt duidelijk gemaakt welke problemen hiermee zouden worden opgelost. En als je het al wilt, dan zul je er ook bij moeten vertellen wat het betekent voor de overige provincies.’

De Metropoolregio van Rotterdam en Den Haag? ‘Dat zou best wel eens wat kunnen worden. Maar dan zullen eerst de consequenties voor Zuid-Holland onder ogen moeten worden gezien. Zo’n metropoolidee klinkt mooi, maar de provincie Zuid-Holland is in het stedelijke gebied wél bevoegd en daar komt straks het Wgr-pluspakket nog eens bij.’ Een Infrastructuurautoriteit voor de Randstad? ‘Niet consistent als je tegelijkertijd provinciale schaalvergroting nastreeft.’

Slimme samenwerking

De roep om minder provincies en schaalvergroting zal voorlopig wel niet verstommen. Maar of het heil van zulke zware structuuringrepen mag worden verwacht? ‘Slimme samenwerking’, zowel interprovinciaal als tussen provincies en gemeenten, lijkt een serieus alternatief, menen Sietsma en Seinstra. Ze wijzen op de goede ervaringen die recent zouden zijn opgedaan met Randstad Urgent, waarbij de betrokken bestuurslagen samen fungeerden als trekker van een infrastructuurproject.

Ander voorbeeld: als de bevoegdheden van Wgr-plus straks over zouden gaan naar de provincie, dan zal deze tot slimme samenwerking moeten komen met de gemeenten in die stedelijke gebieden. Bijvoorbeeld door de vorming van provinciale bestuurscommissies met gemeentebestuurders.

Of neem grensprovincies als Limburg, Noord-Brabant en Zeeland. Gaat voor hen de sprong naar een hogere schaal niet logischerwijs allereerst de grens over? De Vlaams Nederlandse Delta is een voorbeeld van hoe dit vorm kan krijgen. ‘Je kunt heel veel bereiken langs programmatische weg. Noem het vloeibaar bestuur bij wijze van metafoor’, zegt Herman Sietsma. ‘Het plooit zich naar de behoeften van het moment. Wel moet je uitkijken dat het niet een te grote lappendeken wordt. Van de bestaande instituties vraagt het alertheid op samenhang en controle. En wordt zo’n programma een zaak van lange termijn, dan moeten de instituties in beeld komen.’

Provincies van binnen en van buiten, uitgeverij Reunion, prijs €29,95.