Raad breekt macht wethouder

Als de scheiding van wethouders en raadsleden iets heeft opgeleverd, dan is het wel dat de macht van de wethouder is gebroken. ‘Wethouders zijn geen chef meer. Je ziet dat wethouders het moeilijker hebben. Zij moeten op inhoud fractie en gemeenteraad overtuigen. Is er twijfel dan vliegt de wethouder eruit’, zegt Douwe Jan Elzinga, hoogleraar staatsrecht in Groningen en als voorzitter van de verantwoordelijke staatscommissie grondlegger van het dualisme in het lokaal bestuur.

 

‘Het beeld van het lokaal bestuur was slecht’, zegt Dick de Cloe, die als PvdA-Kamerlid aan de wieg van het dualisme in de gemeenten stond en tegenwoordig burgemeester in Schoonhoven is. ‘Het lokaal bestuur was een grijze, in elkaar gewrochten kluwen met een oppermachtig bestuur waarin alles onderling werd geregeld. Het bestuur was oppermachtig en de wethouder de best geïnformeerde persoon.’

 

‘Het kon dus niet zo zijn dat de wethouder zou blijven meestemmen in de raad over zijn eigen voorstellen’, zegt Arno Korsten, hoogleraar bestuurskunde aan de Open Universiteit in Heerlen en bijzonder hoogleraar in Maastricht. ‘Het dualisme moest er komen.’ De Tilburgse bestuurskundige Marcel Boogers: ‘Wanneer je vroeger in het monisme een kopje koffie had gedronken met de wethouder en als die ja zei wist je dat het geregeld was. Nu kun je er niet meer op rekenen dat de wethouder de raad onder de knoet heeft. Als belanghebbende partij is er wanneer je er met de wethouder niet uitkomt altijd nog de raad.’

 

Razendsnel

 

De invoering van het dualisme in het lokaal bestuur ging razendsnel. In 1998 stond de invoering van de scheiding van bestuur en gemeenteraad plotsklaps in het regeerakkoord van het tweede paarse kabinet van PvdA, VVD en D66. 4 jaar later werd de kort daarvoor aangenomen dualiseringswet ingevoerd. Wethouders waren vanaf de raadsverkiezingen in 2002 geen raadslid meer. Van een prominente plek in de raadszaal werden ze naar de zijkanten verbannen. Soms werd de wethouders verstaan gegeven dat ze het wel zouden horen wanneer zij in de raadsvergadering verwacht werden.

 

De gemeentesecretarissen verdwenen uit de raadsarena. Zij maakten plaats voor de speciaal in het leven geroepen ambtelijke ondersteuning van de gemeenteraad, de raadsgriffie. De gemeenteraad moest zo weer de baas worden. Elzinga: ‘De gemeenteraad is aanzienlijk kritischer geworden. Er is het besef dat men ook tegenover de eigen wethouder sterk de vinger aan de pols moet houden. Er zijn nog wel oudere raadsleden die vinden dat ze er zitten om het college overeind te houden, maar jonge raadsleden weten niet waar die oude gasten het over hebben. Niemand wil meer terug naar het oude systeem.’

 

Korsten: ‘De raad is zichzelf gaan organiseren. Dat is een verbetering. Controle heeft meer aandacht gekregen. Er zijn rekenkamers gekomen. Af en toe een keer onderzoek doen lijkt mij niet verkeerd.’ De Cloe: ‘Raden zijn zelfstandiger. Er is minder achterkamertjespolitiek.’

 

Leefbaar

 

Een sterkere, geprofileerde raad moest de politieke partijen weer meer een gezicht geven door een levendiger, sprankelender en uitgesproken politiek debat. Dat debat werd in ieder geval harder, vooral door maatschappelijke ontwikkelingen. De grote winnaars van de raadsverkiezingen van 2002 waren de Leefbaarpartijen met als blikvanger Leefbaar Rotterdam dat onder leiding van Pim Fortuyn in een klap de grootste partij werd. In dat klimaat moest het dualisme voet aan de grond krijgen. Wethouders werden bij bosjes door gemeenteraden de laan uitgestuurd, waarbij opviel dat vooral de nieuw aangetreden Leefbaarwethouders massaal onderuit gingen.

 

Rotterdam werd het boegbeeld van een vernieuwende onconventionele aanpak. Aangejaagd door de raad kreeg het college er een krachtiger gezicht. De Utrechtse hoogleraar bestuurs- en organisatiewetenschap Mirko Noordegraaf voerde verschillende onderzoeken uit naar de effecten van dualisering op de bestuurscultuur, onder meer in Rotterdam, Enschede en Delfzijl.

 

‘Rotterdam heeft heel erg baat gehad bij de dualisering. Het idee dat je door bestuurders van buiten te halen de banden met de raad als het ware kan doorsnijden, heeft Rotterdam in staat gesteld om los te komen van de bestaande naar binnen gerichte bestuurspraktijk. Dualisme heeft in Rotterdam een katalyserende rol gespeeld, maar natuurlijk speelden ook specifieke omstandigheden zoals een krachtige burgemeester en een gedreven wethouder als Marco Pastors een rol. Het moest toen gebeuren om voorbij de PvdA te komen die naar de zijlijn was verbannen.’

 

In Delfzijl daarentegen kon de invoering van het dualisme er niet voor zorgen dat de bestuurscultuur transparanter werd. Noordegraaf: ‘De verwachtingen over dualisme waren in algemene zin stevig: het zou een soort waterscheiding in het lokaal bestuur vormen van oud naar modern bestuur.

 

Het effect van dualisme is echter afhankelijk van lokale tradities en culturen. In Delfzijl met zijn bestuurlijke geslotenheid en gedoe was dualisme dus een extra probleem. In Enschede kreeg dualisme een volstrekt andere invulling omdat men daar een ander maatschappelijk klimaat kent en in een cultuur van nabuurschap met elkaar werkt. In Rotterdam met zijn nadruk op durf en doen bood het de ruimte voor een grensverleggende, zakelijke aanpak die goed bij de stad paste.’

 

Kloof

 

Bestuurders en gemeenteraden werden door het dualisme in combinatie met maatschappelijke ontwikkelingen gedwongen tot een moderne, meer open bestuurspraktijk. Politieke partijen zouden juist door het dualisme meer profiel moeten krijgen en zo moest de kloof met de burger worden gedicht. Echter, het politieke debat is een debat van weinigen gebleven, en speelde zich vooral af in het stad- of gemeentehuis.

 

Hoogleraar Korsten: ‘Van vitalisering van de democratie is het hier en daar wel gekomen. Almere is met zijn politieke markt de raadsvergaderingen een beetje anders gaan organiseren door een onderscheid te maken tussen een besluitvormend en een opinierend deel van de raadsvergadering en het bewust uitnodigen van groepen burgers. In algemene zin heeft de burger er niet veel van gemerkt. Voor het dualisme kwam, stonden veel uitkomsten van tevoren vast. De wethouder sprak met fracties en streek zo plooien glad.

 

In een commissievergadering wil een wethouder nu wel eens toezeggen dat hij nog met een brief komt over de kwestie. Daar telt de wethouder echter vooral de neuzen en gaat hij na wat hij moet zeggen. Sommige wethouders vonden commissievergaderingen interessanter dan raadsvergaderingen, daar ligt nog niet alles vast. Dat is vaak nog zo’, aldus Korsten.

 

De hoogleraar mist debat: ‘Het echt afwegen van belangen is er niet! In de raad houdt iedereen zijn verhaaltje. Er wordt door partijen vooral gewisseld. Er wordt niet of nauwelijks opnieuw afgewogen. Echte de batten komen zelden voor. Het gebeurt dan ook zelden dat de fracties in de raad echt luisteren, van standpunt veranderen.’

 

Bestuurskundige Boogers deelt deze waarneming: ‘Het politieke debat is er niet gekomen zoals het was beoogd. Een van de belangrijkste doelstellingen was de lokale politiek meer politieker te maken door de raad een steviger rol te geven. Er is wel ruimte voor democratische vernieuwing gekomen, maar wat zich wreekt is dat landelijke politieke partijen lokaal een bleek profiel hebben. De bouw van een stadhuis, de aanleg van een ringweg, wat is het typische D66-standpunt om daar voor te zijn? Dat wreekt zich dus ook in de opkomst: kiezers blijven thuis of stemmen met een landelijke bril.’

 

Elzinga, de grote pleitbezorger van de vitalisering van de lokale democratie en partijen, geeft de critici gelijk: ‘De vitalisering van de partijpolitiek is zeer zorgelijk. Vanuit dat perspectief is dualisering niet gelukt. Moeten we dan ophouden met politiek op lokaal niveau zoals in Zweden? Als je politiek uit het lokaal bestuur haalt, worden gemeenteraden een soort raad van toezicht of een soort waterschap. Dat kan, maar dan haal je de voet uit de politieke wilsvorming.’

 

Schuchter

 

Een van de oorzaken waarom het politieke debat nauwelijks een impuls heeft gehad, is dat de raad er niet in geslaagd is om zijn volksvertegenwoordigende rol opnieuw profiel te geven. De gemeenteraad houdt zich vooral op in het stad- of gemeentehuis en is te schuchter om voor zijn eigen rechten op te komen.

 

Bestuurskundige Korsten: ‘Men zou meer moeten doen. Zoals een eigen begroting voor bijvoorbeeld trainingen en het houden van hoorzittingen. Als je dat zegt, hoor je onmiddellijk: “maar kán dat dan wel?” In de Tweede Kamer is het vanzelfsprekend. Die houdt werkbezoeken, enquêtes en laat onderzoeken doen. Het is geen levensvoorwaarde, maar de volksvertegenwoordigende rol is niet het sterkste punt van de raad.’

 

De gemeenteraad heeft zich laten vangen in het interne debat op het stadhuis. Daar is het verbeteren van de dienstverlening de afgelopen jaren het grote onderwerp geweest. Alle aandacht was daarop gericht. Maatschappelijke problemen zijn nauwelijks op eigen initiatief op het bordje van de gemeenteraad terechtgekomen.

 

Korsten: ‘De raad is in kleinere gemeenten zelfs onzichtbaar geworden. Raadsleden komen ook niet meer naar je toe. Politiek hoort een signaalfunctie te hebben, maar er zijn te weinig Schaefers. Natuurlijk proberen partijen wel de straat op te gaan, maar hoe moet je als PvdA in Eindhoven met drie tot vier raadsleden de problemen van zo’n stad aanpakken? Ik zou bepleiten dat de raad veel slimmer bruggen naar de samenleving slaat ten einde te weten wat er speelt. Het bestuur beperkt het contact tot de meest direct belanghebbenden, de raad zou met ambtelijke ondersteuning het contact met de samenleving kunnen invullen. Nog teveel wordt verwacht dat B en W met ambtenaren die rol invult.’

 

Spelregels

 

Nieuwe duale spelregels hoeven er niet te worden gemaakt om de raad alsnog een handje te helpen. ‘Er zijn al te veel regels’, aldus De Cloe. Het voormalige Kamerlid daagt zijn opvolgers uit. ‘Mensen staan niet in de rij om raadslid te worden. Je moet daarom het raadslidmaatschap aantrekkelijker maken. Toen we in de Kamer in 2001 de afspraak hebben gemaakt dat de wethouder 90 procent van het salaris van de burgemeester moest krijgen, is ook de afspraak gemaakt dat de vergoeding voor raadsleden op 25 procent van dat van de wethouder moest worden gebracht. De Tweede Kamer moet daar nu echt het voortouw nemen.’

 

Een meer onconventionele aanpak zou wel helpen, meent Korsten. ‘Waarom moet de raad altijd collectief vergaderen? De Tweede Kamer is alleen bij algemene beschouwingen, grote debatten en stemmingen voltallig. De raad moet ook nadenken over wat ik “het openbaarheidsgat” noem. In mijn gemeente Nuth kun je niets via moderne technologie volgen, maar er zijn gemeenten waar je alle raadsvergaderingen live via internet of lokale televisie kan zien. Het ontbreekt echter aan duiding, omdat er geen lokaal Nova is. Dat gat moet worden gevuld en ik vind dat de raad daarover moet nadenken.’

 

Bedreigd

 

De grondlegger van het dualisme, professor Elzinga vindt dat de blik op de toekomst gericht moet zijn. Het politieke stelsel wordt bedreigd met bezuinigingen en nieuwe vormen van decentralisatie. ‘De Rijksoverheid decentraliseert onder leiding van de VNG. Het zijn allemaal regels die gemeenten in het kader van medebewind geacht worden uit te voeren. Maar met een Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo) kun je geen millimeter politiek bedrijven. Dat is een vorm van dienstverlening die goed georganiseerd moet zijn.

 

‘Gemeenten moeten geen serviceloketten worden zoals Pans (hoofddirecteur van de VNG-red.) wil. Dus moet de autonomie worden vergroot, en dus minder decentralisatie en minder medebewind. Als er straks ook nog eens 10 of 15 procent van de budgetten afgaat, krijgen we volop de discussie over gemeentelijke herindeling want gemeenten hebben niet de expertise voor al die taken. Als we dan ook nog van de waterschappen af willen en vinden dat de provincies te vet zijn, komt er nog meer naar de gemeenten’, verwacht Elzinga.

 

‘Een heleboel jongens en meisjes in de raad zullen dan zeggen: geef mijn portie maar aan fikkie want fatsoenlijk en veilig in het café zitten, is er dan niet meer bij.’ Burgemeester De Cloe uit het kleine Schoonhoven (12 duizend inwoners) is het uit het hart gegrepen: ‘We moeten niet aan de leiband van Den Haag lopen. Geef ons beleidsruimte en verlaag ons niet tot een uitvoeringsloket want dan versterk je niet de positie van het lokaal bestuur.’

 

Dualisme nekt drie wethouders

 

Vertrokken wethouders voeren de invoering van het dualisme steeds minder aan als reden van vertrek. In de eerste duale raadsperiode (2002-2006) haakten nog veertien wethouders af omdat zij niet uit de voeten konden met een wethouderschap zonder raadszetel. In de afgelopen 4 jaar (2006-2010) voerden slechts drie wethouders het dualisme aan als argument voor hun tussentijds vertrek: Henk Netze, Bert Lambers en Helma Ketelaar. ‘Ik voelde de politiek door mijn vingers wegglippen’, zei Henk Netze (Stadsbelang/Leefbaar Gorinchem) over zijn ontslag.

 

‘Overal moeten ineens kadernota’s voor komen. Als ik nog in de raad zou zitten zou ik niks met die kadernota’s kunnen. Ik ben meer een doener dan een bestuurder. Het was mijn manier van werken niet meer.’ Bert Lambers (Christenunie, Twenterand) gooide evenals Netze in 2007 de handdoek in de ring. Na 6 jaar wethouderschap vertrok hij uit onvrede met het dualisme, de verharding van het maatschappelijke klimaat en de sfeer van bedreigingen.

 

De laatste wethouder die vanwege het dualisme vertrok, was vorig jaar Helma Ketelaar (PvdA, Hilversum). Ze was tussentijds wethouder geworden maar gaf er na een half jaar de brui aan: ‘Het functioneren als wethouder in het duale stelsel van de gemeentepolitiek blijkt minder bij mij te passen dan ik vooraf had ingeschat.’

 

Burgemeester ter discussie

 

De burgemeester hoeft – het betreffende grondwetsartikel is geschrapt – niet langer voorzitter van de raad te zijn. ‘Het lijkt mij een rol waar we vanaf moeten’, aldus de Heerlense bestuurskundige Arno Korsten. ‘Het voorzitterschap zou er af kunnen, maar het hoeft niet’, stelt de Groningse hoogleraar staatsrecht Douwe Jan Elzinga. De positie van de burgemeester is door het dualisme ingewikkelder geworden. Hij is voorzitter van raad en college, en burgers beschouwen hem als de baas in het lokaal bestuur.

 

Elzinga: ‘Je ziet het aan burgemeester Cohen die maakt wijkende bewegingen als het er om spant.’ Cohen achtte zich niet verantwoordelijk voor het omstreden besluit om de Noord/Zuid-lijn aan te leggen terwijl hij als enige lid was van het toenmalige college dat het besluit nam. Elzinga acht bezinning noodzakelijk: ‘De burgemeester wordt ook nog eens volgeplempt met allerlei bevoegdheden op het terrein van de openbare orde en veiligheid. We moeten daarom een discussie voeren over de positie van de burgemeester.’

 

Moet dat alsnog leiden tot de direct gekozen burgemeester? Korsten: ‘De burgemeester groeit geleidelijk toe naar iemand die gekozen wordt door het volk en dan ook mandaat moet krijgen.’ Elzinga: ‘In een populistische golf met Wilders en Verdonk samen met D66 kunnen die misschien een meerderheid voor de gekozen burgemeester vormen, maar een driekwart meerderheid die nodig is om de Kroonbenoemde burgemeester te schrappen uit de grondwet, zie ik nog niet voor mij. Populair is het natuurlijk wel, zie de roep vanuit het CDA om de direct gekozen burgemeester na het vertrek van burgemeester Leers in Maastricht, maar mensen die dat roepen realiseren zich niet dat je dan de positie van de raad en het hele politieke stelsel ter discussie stelt. Een rechtstreekse verkiezing van de burgemeester is het einde van het Nederlandse wethouderschap. Dat wil eigenlijk niemand.’

 

Winnende wethouder verliest zetel

 

Bestuurscrises leidden in 73 gemeenten tot een politieke kleurwisseling zonder dat de kiezer er aan te pas kwam, blijkt uit onderzoek van Binnenlands Bestuur naar alle wethouderswisselingen sinds 2006. Opmerkelijk is de val van wethouders van partijen die in 2006 de verkiezingen wonnen. Er gingen 54 wethouders van winnende partijen kopje onder. Ze moesten plaatsmaken voor een wethouder van een andere politieke kleur. De winnende lokale partijen waren het voornaamste slachtoffer. Liefst 26 keer ging de wethouder van een winnende lokale partij de afgelopen 4 jaar onderuit.

 

Grote lokale verkiezingswinnaars, zoals bijvoorbeeld Lokale Partij Ommen, werden na een bestuurscrisis alsnog tot de oppositiebankjes veroordeeld. Ook de PvdA zag een fors aantal wethouders vertrekken. De tussentijdse wethouderswisselingen brachten vooral verliezers van het CDA en lokale partijen op het pluche. Beide partijen haalden zo alsnog achttien wethouders binnen. Van de drie grote bestuurderspartijen bleef de VVD het best in balans: het aftreden van achttien wethouders werd elders met evenzoveel wethouders goedgemaakt.

 

De wethouderswisselingen vinden plaats zonder tussenkomst van de kiezer. De Schoonhovense burgemeester Dick de Cloe, die als PvdA-Tweede Kamerlid betrokken was bij invoering van het dualisme, bepleit de mogelijkheid van tussentijdse verkiezingen: ‘Je moet daar niet te lichtvaardig gebruik van maken, maar het is wel een instrument dat past bij het dualisme. Sommige bestuurders reageren hierop nogal angstig, maar als dingen niet goed gegaan, moet je kijken hoe je dat kunt verbeteren.

 

Meer informatie over het onderzoek: www.binnenlandsbestuur.nl/dualisme