Provincie langs de democratische meetlat

Het kan en moet beter

‘Er is meer over orgels in provincies bekend dan over het functioneren van de provinciale politiek’, valt politicoloog Hans Vollaard (Universiteit Utrecht) met de deur in huis. ‘Over bijvoorbeeld coalitievorming en de vertegenwoordigende rol van Statenleden is weinig bekend.’ Dus dook een aantal wetenschappers de provincie in. Om meer kennis over de provinciale politiek te vergaren, daarvan een overzichtswerk te maken maar ook, en niet in de laatste plaats, om een oordeel te vellen over het democratisch gehalte van de provincie. 

Belangrijk voor kiezers, maar ook voor de provinciale politici, vinden Vollaard en zijn collega Harmen Binnema. De bevindingen van de wetenschappers van diverse universiteiten zijn gebundeld in het recent verschenen boek Provinciale politiek. De provincies democratisch getoetst. 

‘Bij Provinciale Statenverkiezingen is er meer aandacht voor de daaruit voortvloeiende verkiezing voor de Eerste Kamer dan voor de provinciale politiek en Provinciale Staten zelf. Maar de Statenverkiezingen zouden primair over de provincie moeten gaan’, betoogt Vollaard. ‘Het is belangrijk om aan kiezers inzicht te verschaffen in de werking van de provincies, of het uitmaakt wat je stemt – ja, kan ik alvast verklappen – en of het uitmaakt wat Provinciale Staten doen – ook ja. Provinciale Staten kunnen politieke keuzes maken en Gedeputeerde Staten kunnen uitwerking geven aan die keuzes. Vandaar onze claim dat provinciale democratie kan, maar dat er wel wat moet gebeuren.’ ‘In de provincie zijn mensen actief in een volksvertegenwoordigende en besturende rol en zij geven ons belastinggeld uit. Inwoners hebben er recht op om te weten wat daarmee gebeurt’, vult Binnema aan. 

Burgerinvloed 
Om een oordeel te vellen over de democratisch kwaliteit van de provinciale politiek is naar twee criteria gekeken: burgerinvloed en bestuurlijke slagvaardigheid. ‘Je kunt de democratische kwaliteit op heel veel verschillende manieren peilen, maar wij hebben gekozen voor deze twee criteria’, aldus Vollaard. ‘Eén: kunnen burgers en hun vertegenwoordigers, de Statenleden, invloed uit oefenen op het provinciebestuur. En twee: is het provinciebestuur vervolgens in staat om aan de verlangens van kiezers en hun vertegenwoordigers gevolg te geven.’

Om met de tweede toetssteen te beginnen: de bestuurlijke slagvaardigheid. ‘In het begin van deze eeuw was er een heftige discussie over de toegevoegde waarde van de provincie en over de kwaliteit van de uitvoering van de provinciale kerntaken’, brengt Vollaard in herinnering. Een vraag als ‘wat bakken die provincies er nu van’ werd regelmatig gesteld. ‘Provincies zijn in staat geweest daarin ten positieve verandering aan te brengen’, concludeert Vollaard nu. ‘Ze zijn zich gaan concentreren op de provinciale kerntaken en dat doen ze netjes.’ 

Provinciale wegen, kanalen, bruggen en sluizen liggen er meestal prima bij en functioneren goed, zo wordt in het boek geconcludeerd. Niet op alle vlakken is de doorzettingsmacht van het provinciebestuur overigens op orde, zoals bij het realiseren van windenergie op land. Minister Ollongren van Binnenlandse Zaken dreigt zelfs de regie over te nemen. ‘Over alle kerntaken bezien, zijn provincies in staat invulling te geven aan de opdracht van de kiezers en Provinciale Staten’, stelt Vollaard. 

Maar dan het tweede criterium: de burger invloed. Binnema: ‘De politiek in het provinciehuis is niet altijd zo spannend dat mensen en masse commissie- en Statenvergaderingen bijwonen, maar desondanks gebeuren daar wel dingen die effect hebben op de directe omgeving van mensen, zoals de bereikbaarheid via de weg of het openbaar vervoer. Daarom is het belangrijk dat Provinciale Staten hun controlerende taken ten opzichte van het college van Gedeputeerde Staten goed invullen én aan de andere kant meer investeren in het afleggen van verantwoording aan burgers over de keuzes die er worden gemaakt. Ook moet Statenleden meer investeren in het betrekken van inwoners bij die beleidskeuzes.’ 

Tegengeluid 
Provinciale Staten hebben het recht van initiatief, kunnen rekenkameronderzoeken laten uitvoeren, er is in alle provincies de mogelijkheid tot het indienen van burgerinitiatieven en vijf provincies hebben de mogelijkheid van een (niet-bindend) referendum. Instrumenten genoeg om als provinciale volksvertegenwoordiging Gedeputeerde Staten te controleren, opdracht te geven om acties te ondernemen of om via een referendum een heet politiek hangijzer aan de burgers voor te leggen. De initiatiefvoorstellen die door Statenleden worden ingediend, zijn vaak afkomstig van oppositiepartijen, en de provinciale cultuur is er veelal naar dat een tegengeluid niet op een meerderheid vanuit de coalitie kan rekenen. Ook burgers kunnen via burgerinitiatieven onderwerpen op de provinciale politieke agenda krijgen. Maar dat gebeurt weinig, te weinig, stellen Binnema en Vollaard. 

Er is nog nooit een provinciaal referendum gehouden, burgerinitiatieven worden slechts sporadisch ingediend, mede omdat burgers veelal niet weten dat die mogelijkheid bestaat, en ‘sterven dan vaak in schoonheid’, aldus Binnema. Daarvoor ‘reclame’ maken zou een goede eerste stap zijn. Contacten tussen Statenleden en ‘gewone burgers’ zijn er weinig. Als er al contacten met ‘de buitenwereld’ zijn, zijn het nog veelal de geëigende vertegenwoordigers van de Land- en Tuinbouw Organisatie Nederland (LTO) of de werkgevers, verenigd in VNO/NCW. Tekenend noemt Binnema ook de inrichting van enkele Statenzalen. Mensen die de moeite nemen via de publieke tribune debatten te volgen, kijken in sommige provinciehuizen tegen de ruggen van hun volksvertegenwoordigers aan. De provincie is toch vooral intern gericht, wil Binnema maar zeggen. 

Maar somberen willen Binnema en Vollaard niet. Want kiezers én Statenleden kunnen wel degelijk het verschil maken. ‘Het maakt bijvoorbeeld in Brabant echt wel uit welke lijn Provinciale Staten kiezen als het gaat over de mestproblematiek en de megastallen’, aldus Vollaard. ‘We zien ook dat Statenleden het verschil kunnen maken door duidelijke keuzes mee te geven aan Gedeputeerde Staten en daar sturend in optreden.’ 

Vanuit historisch perspectief gezien zijn Provinciale Staten gegroeid, weet Vollaard. De provinciale democratie heeft in de afgelopen decennia meer invulling gekregen. ‘Provinciale Staten zijn ook veel actiever geworden, terwijl de macht van de commissaris van de koning is ingetoomd. Tegen dat sombere verhaal van “de provinciale democratie was niks, is niks en het wordt niks” kunnen wij wat inbrengen. Provincies hebben laten zien dat ze wat betreft bestuurskracht beter zijn geworden. Nu is de uitdaging om ervoor te zorgen dat de invloed van burger en van Statenleden meer invulling krijgt. Dat kan zonder dat de provinciale instituties moeten worden omgebouwd’, aldus Vollaard. 

Meer mogelijk 
‘Er is meer mogelijk dan men nu doet’, vertelt Binnema. Eerste stappen om de scheiding tussen burgers aan de ene kant en de vertegenwoordiging aan de andere kant enigszins te doorbreken, worden gezet. Binnema doelt op initiatieven van een aantal Staten om direct in contact te komen met burgers, om te horen wat er leeft en speelt. Zo zijn er de Gelderse debatten, Praten met de Staten in Groningen of de Steatemerk in Friesland. Sommige provincies kiezen voor politieke markten, ‘waarin wat meer op losse voet met inwoners en maatschappelijke organisaties onderwerpen bespreekt die binnenkort op de agenda van de Staten komen. Dat is dus minder klassiek dan een commissievergadering waar mensen een paar minuten kunnen inspreken.’ 

Provinciale volksvertegenwoordigers zijn vaak nog wel wat reactief , vindt hij. ‘Statenleden moeten minder alleen maar volgen wat er vanuit Gedeputeerde Staten komt, maar meer zelf onderwerpen op de agenda zetten.’ En dus ook vaker met een initiatief voorstel komen. ‘Ten derde moet prominenter aan de inwoners zichtbaar worden gemaakt welke mogelijkheden zij hebben om via burgerinitiatieven of referenda invloed uit te oefenen.’ ‘In diverse interviews zeiden provinciebestuurders “ach, laat ons maar onzichtbaar zijn voor de kiezers, als we maar goed werk afleveren”. Dat is echter geen recept om de provinciale democratie levendiger te krijgen’, vult Vollaard aan. ‘Mensen moeten snappen hoe een provincie werkt en provincies moeten vier jaar lang laten zien hoe de provincie in elkaar steekt, op welke terreinen ze zeggenschap hebben en hoe de besluitvorming is gelopen.’ 

Verkiezingsuitslag 
De allereerste stap op weg naar een betere democratische provinciale politiek moet nu worden gezet, benadrukken Binnema en Vollaard. Om te beginnen moet de verkiezingsuitslag door de nieuw gekozen Statenleden plenair worden geduid. ‘De Staten moeten het platform zijn waar gediscussieerd wordt over wat te doen met de verkiezingsuitslag en welke invulling daar vervolgens aan wordt gegeven. Dat moet niet achter gesloten deuren gebeuren en niet aan de grootste fractie worden overgelaten’, vindt Vollaard. ‘De Staten als geheel moeten de regie voeren over het proces van coalitieonderhandeling.’ 

Door de Staten moet een informateur worden benoemd, door de Staten moeten de thema’s worden bepaald die de komende vier jaar aan de orde zijn, door de Staten moet worden bepaald hoe men met elkaar omgaat als oppositie en coalitie en door de Staten moet worden bepaald hoe men de komende vier jaar omgaat met maatschappelijke organisaties, het bedrijfsleven en burgers. Statenleden moeten zich niet laten overrompelen, zeker nieuwelingen niet, door hoe het veelal gaat. 

‘Achter de schermen wordt een coalitie gevormd, een coalitieakkoord gemaakt en voilà, dat is het voor vier jaar’, vat Vollaard ietwat gechargeerd samen. ‘De Staten moeten meteen de regie pakken en blijven houden. Niet alleen rondom de coalitievorming, maar ook voor de vier jaar daarna. Zorg dat er in het coalitieakkoord scherpe afspraken staan waarin je de gedeputeerde kunt houden. Maak na twee jaar een mid-term review’, tipt Vollaard verder. Binnema: ‘Er moet meer assertiviteit en eigen initiatief bij de Staten vandaan komen.’

Gelderland zoekt contact met buitenwereld

Anderen laten zeggen wat ze echt van je denken. De provincie Gelderland deed zo’n partneronderzoek en raadt gemeenten nu aan hetzelfde te doen. ‘Uitermate leerzaam’, zegt Gelders gedeputeerde Jan Markink. Ook al is niet alles bepaald fijn om te horen. In de zelfevaluatie die Gelderland liet uitvoeren door een onafhankelijke Statencommissie klinkt gepeperde kritiek door op het provinciebestuur. Te star, te traag, te weinig wederkerigheid en een te gesloten bestuurscultuur. Het commentaar is afkomstig van de partners van de provincie: gemeenten, bedrijfsleven, maatschappelijke organisaties en onderwijs.

Die buitenwacht heeft onder andere zorgen over het verandertempo van de provincie. Die urgentie wordt buiten het provinciehuis goed gevoeld, maar er zijn twijfels of dat in het provinciehuis ook zo wordt beleefd. Maar waar de partners vooral last van hebben is de afstand die er op veel fronten bestaat: tussen bestuurders en ambtenaren, tussen bestuurders onderling en tussen ambtenaren onderling, afstand tussen zeggen en doen. En veel partners storen zich aan het (zelf) moeten zoeken naar het juiste loket, en de bureaucratische of strak juridische opstelling van de provincie.

Gelders gedeputeerde Jan Markink (VVD) zegt niet echt te zijn geschrokken van de kritiek. ‘Ik zie het meer als een aansporing’, reageert hij. ‘Wij kijken vaker indringend naar gemeenten. Laten we onszelf nu ook eens kwetsbaar opstellen, was onze gedachte. En, ja, dat levert kritische punten op. We werken verkokerd, daar moeten we eerlijk in zijn. Maar men waardeert wel onze insteek.’ 

Interessanter is de vraag in hoeverre het provinciebestuur zich iets aantrekt van het commentaar. ‘Zeker’, luidt het antwoord van Markink. ‘Anders hoef je zo’n exercitie ook niet te doen.’ Een en ander aan veranderingen is al in gang gezet. Zo krijgen gedeputeerden niet enkel meer een inhoudelijke portefeuille, maar worden ze verantwoordelijk voor een bepaalde regio in Gelderland, waarvoor ze als aanspreekpunt gaan fungeren. Dat moet helpen om met name gebiedsopgaven sneller en dynamischer op te pakken. Parallel daaraan gaat ook de organisatie meer opgavegericht en flexibeler werken. Deels is die nieuwe werkwijze volgens directeur Henrice Wittenhorst van de provincie al ingevoerd op de afdelingen. ‘Dit is de volgende stap’, zegt ze. 

Of iedere ambtenaar dat aankan? ‘Niet iedereen’, zegt Wittenhorst in alle eerlijkheid. Zoals alle provincies heeft Gelderland te maken met een vergrijsd personeelsbestand en dus met veel mensen die doen wat ze al jaren deden. Een groot deel ervan moet nu in projecten gaan werken van soms drie maanden tot vijf jaar. Zo’n 400 à 500 medewerkers kunnen inmiddels op die manier worden ingezet. ‘Elk jaar opnieuw kijken we waar de belangrijkste opgaven liggen. Op basis daarvan gaan de directies in conclaaf: dit is project, hoeveel mensen heb je daarvoor nodig? Doelen worden gekoppeld aan mensen’, zegt ze. ‘Neem de klimaatopgave’, vult Markink aan. ‘Die moet je vertalen naar de begroting. Dan moet je ook zorgen voor mensen en middelen. Als we slagen willen maken, moet daar wat gebeuren.’ 

Inclusief een nieuwe vergaderwijze van Provinciale Staten – onder andere twee keer in plaats van een keer in de maand – moet dat alles ertoe leiden sneller te kunnen schakelen met de partners, lees gemeenten, burgers, bedrijven en instellingen. Wederkerigheid in die relaties wordt de norm. ‘Gebiedsopgaven, zoals de energietransitie, kun je alleen realiseren in samenspraak met de partners. Bij gebiedsopgaven ben je als provincie niet de enige partij die kaderstellend bezig is. Soms zijn het gemeenten, soms bedrijven. Niet voor niets zie je overal economic boards en triple helix-constructies aan het werk’, aldus Markink. ‘Het kan niet op de ouderwetse wijze, top down. Dan zet je jezelf als provincie buiten spel.’ 

Nee, wat hem betreft zal de provincie niet langer de vertragende factor zijn om een opgave in een bepaald gebied op te pakken. Het probleem ligt straks eerder, zo vreest hij, bij het rijk en de gemeenten. Bij het rijk bestaat volgens hem nog steeds de neiging zaken van bovenaf aan te vliegen en lijkt ontschot werken erg ingewikkeld. ‘En voor sommige gemeenten zijn sommige opgaven eenvoudigweg te groot’, zegt Markink. Voor de provincie ligt daar volgens hem een rol ze te ‘helpen’ op een hoger niveau te komen, waarbij hij in het midden laat hoe. 

Interactie 
Wat de Gelderse Statencommissie betreft zou het nieuwe coalitieakkoord een ideale gelegenheid zijn om met een nieuwe werkwijze aan de slag te gaan. ‘Wat als het nieuwe coalitieakkoord niet uitsluitend in het provinciehuis wordt geregeld, maar tot stand komt in nauwe interactie met de partners? Er ontstaat voor iedereen een win-winsituatie als het eigenaarschap voor het akkoord breed wordt gedeeld.’ De commissie adviseert daarom de partners een rol te geven zowel bij de totstandkoming als uitwerking van het nieuwe coalitieakkoord. ‘Graag geven wij dit advies aan de onderhandelaars van de nieuwe Staten in overweging mee.’