Op zoek naar chemie met de markt

Valkuilen en voordelen publiek-private samenwerking

Er is veel te halen bij het bedrijfsleven, zoals geld en deskundigheid. Samenwerking met het bedrijfsleven en kennisinstellingen wordt vaak genoemd als de enige serieuze manier voor gemeenten om grote opgaven als de energietransitie aan te pakken. Bijna net zo vaak wordt daarbij overigens vermeld dat het een moeilijk proces is dat makkelijk mis kan lopen.

Gemeenten passen deze vorm van samenwerking al geregeld toe, van oudsher bij bijvoorbeeld gebiedsontwikkeling. Ook in het beroepsonderwijs zijn er honderden voorbeelden van te vinden. En demissionair staatssecretaris Knops (Binnenlandse Zaken, CDA) wijst geregeld naar samenwerking met het bedrijfsleven om de digitale veiligheid en dienstverlening te verbeteren. Doorgaans gaat het om projecten op de langere termijn, met afgesproken doelen en risicoverdeling, waarbij de meerwaarde vooral ontstaat doordat partijen zich kunnen richten op waar ze goed in zijn. Simpelweg samenwerken is echter geen garantie voor succes.

‘Het kost nog steeds moeite’, vertelt Mirjam Bult, vicevoorzitter van het college van bestuur van de Universiteit Twente en expert op het gebied van publiek-private samenwerking. ‘Ze kunnen niet zonder elkaar, maar het is alsof er een harde grens bestaat.’ Bult ziet dat overheden moeite hebben met het loslaten van verantwoordelijkheid. ‘Dat komt doordat overheden denken dat zij de enige zijn die het belang van de burger vertegenwoordigen’, schat Bult in. ‘Dat is niet per se zo. Het zou helpen als overheden zouden bedenken wat de toegevoegde waarde voor de burger is, zonder dat ervan wordt uitgegaan dat de publieke sector dat het beste weet. Kijk van daaruit naar de taken.’ De burger moet niet uit het oog verloren worden en dat gebeurt nogal eens in de triple helix van overheid, bedrijfsleven en onderwijs.

Bult bepleit een quadruple helix, waarbij ook de burger rechtstreeks wordt betrokken. Overheden en bedrijven hebben andere werkwijzen en zitten verschillend in elkaar. Bestuurders, de eindverantwoordelijken aan gemeentekant, moeten zich verantwoorden tegenover hun inwoners. Na verkiezingen kan het gebeuren dat er een andere bestuurder komt, met andere prioriteiten. Is het daarom dat overheden minder geschikt zijn voor dit soort langer lopende samenwerkingen? Nee. ‘Bij de bedrijfstop is minder kans op plotselinge personele wijzigingen’, zegt Bult. ‘Maar juist ervaren projectmedewerkers worden in het bedrijfsleven vaak van het ene naar het andere project overgezet. Het verloop onder ambtenaren is minder groot. Inmiddels realiseren private partijen zich echter wel dat ze risico creëren als ze te veel met medewerkers schuiven.’

Doelstellingen
Ook de doelstellingen van samenwerkende partijen zullen waarschijnlijk verschillen. De rekenkamer van Leudal deed in 2019 onderzoek naar de succesfactoren in samenwerkingen waar de gemeente bij betrokken was. De eerste factor: ‘Je moet een gemeenschappelijk doel hebben om daadwerkelijk iets te realiseren.’ Het is volgens de rekenkamer van cruciaal belang dat de doelen van samenwerking voor iedereen ‘duidelijk en congruent’ zijn.

Vaak wordt benadrukt dat partijen zich moeten verdiepen in de belangen van de ander, maar de deelnemers moeten ook duidelijk zijn over wat ze zélf willen. Zo wordt afgebakend welke doelen moeten worden gehaald en welke niet. Bult: ‘Dat geeft aan wat de grens is. Als de individuele doelstellingen niet hetzelfde zijn als de gemeenschappelijke, dan zal dat de samenwerking onder druk zetten. Het hóeft daardoor niet te mislukken, maar het wordt wel moeilijker. Je kunt niet samenwerken in trajecten van twintig of dertig jaar zonder dat er spanning ontstaat. Erkenning vanaf het begin geeft heel veel lucht. Zo niet, dan komen er moeizame gesprekken. Een nuchtere reality check aan de voorkant maakt het gesprek pittiger, maar het verkleint de kans dat er later spanning ontstaat.’

Een opvallende conclusie in Leudal is de rode draad die de rekenkamer ziet in de succesfactoren. De aanwezigheid van geld of middelen is daarbij ‘vrijwel niet aan de orde’. Het gaat vooral om ‘de menselijke relatie tussen alle personen aan tafel in een samenwerking’. Bult noemt dit sociologische aspecten van samenwerking, die ze in haar onderzoek onderscheidt van de economische. ‘De sociologische aspecten ontwikkelen zich tijdens de samenwerking.

Ook al vertrouwen partijen elkaar nog zo erg, op het moment dat het contract wordt gesloten, weet je dat dat vertrouwen op de proef zal worden gesteld.’ Ze denkt echter niet dat geld of middelen buiten de vergelijking moeten worden gelaten. Economische aspecten, dingen om te ruilen, zijn even belangrijk. Dit is de reden dat ze samenwerking puur om financiële redenen te kwetsbaar vindt: hoe meer er uit te wisselen valt, hoe soepeler de onderhandelingen gaan. ‘Samenwerking is in de basis ruil. Zorg daarom dat er meer te ruilen is dan alleen geld, zoals capaciteit, expertise of het netwerk.’

Bult geeft het gebruiken van elkaars netwerk als voorbeeld. ‘Neem de banden met een plaatselijke winkelier. Als die op andere locaties ook winkels heeft, dan kan de gemeente daar niets mee, maar een private partij wel. Andersom heeft de gemeente een netwerk bij de provincie die de ruimtelijke plannen vaststelt waarbinnen gemeenten werken. Een gemeente kan via de ambtenarij of het bestuur in gesprek, terwijl een private partij dat niet kan.’

Wettelijke kaders
Een hindernis waar lokale overheden minder invloed op hebben, zijn de wettelijke kaders. Publieke en private geldstromen mogen niet met elkaar worden vermengd als het aankomt op onderwijs, onderzoek en innovatie. Campussen en science parken klaagden hier in juli over in een manifest.

‘De voorgeschreven scheiding van publieke en private geldstromen zit een thema als Leven Lang Ontwikkelen in de weg’, zegt Bult. ‘Dat is een enorme opgave en staat bovenaan de rijksagenda.’ Bult pleit voor experimenten met rechtmatigheidsprincipes om de samenwerking te verbeteren. ‘Tot het moment dat we afstuderen financiert de overheid onze ontwikkeling, daarna is het een zaak voor het bedrijfsleven. Je wilt dat dit wat meer door elkaar kan lopen. Ik snap heel goed dat je staatssteun wilt voorkomen, maar met het handhaven van deze scheiding ga je de LLO-ambities niet halen.’

Het scheiden van geldstromen en het voorkomen van staatssteun is landelijke regelgeving waar lokale overheden weinig directe invloed op hebben. Toch denkt Bult dat gemeenten er wel een rol in kunnen spelen. ‘Al was het maar omdat zij zelf ook medewerkers hebben die ze willen stimuleren om zich te blijven ontwikkelen.’ Allemaal belangrijke inzichten over het begin en het verloop van de samenwerking, maar wat moet er gebeuren aan het einde? ‘Zeker in Nederland ligt de focus op dingen die niet goed gaan, maar negeert men dingen die wel goed gaan. Het klinkt misschien flauw, maar vier het succes. Die energie aanzetten en benutten is heel belangrijk omdat je daarop verder kunt bouwen.’