Denkfouten die ons geld kosten

Een minder diepe kloof tussen burgers en de lokale politiek, minder verspilling van belastinggeld en meer doordachte begrotingsbesluiten. Dat wil Tom Overmans bereiken met zijn nieuwe onderzoek.

Waarom investeren gemeenteraadsleden niet in projecten die zij persoonlijk het belangrijkst vinden, maar in thema’s die veel in het nieuws zijn geweest, die gemakkelijk zijn te begrijpen of waarvan ze weten dat anderen er ook in investeren? Tom Overmans, universitair docent aan de Universiteit Utrecht, gaat op zoek naar het antwoord. ‘Uit de gedragseconomie weten we dat mensen onbewuste denkfouten maken als ze complexe besluiten nemen. Zulke individuele fouten spelen in de beoordeling van budgetvoorstellen waarschijnlijk ook een rol.’

Onlangs werd bekend dat Overmans een Veni-talentbeurs krijgt van de Nederlandse Organisatie voor Wetenschappelijk Onderzoek (NWO). Een Veni-beurs geeft recent gepromoveerde onderzoekers de kans om gedurende drie jaar hun ideeën verder te ontwikkelen. Overmans gebruikt de beurs om te onderzoeken hoe onbewuste denkfouten van raadsleden, wethouders en financiële ambtenaren begrotingsbesluiten beïnvloeden. Ook gaat hij onderzoeken of je dit soort denkfouten – en daarmee dus inaccurate beslissingen – kunt beperken. ‘Vreemde financiële besluiten zullen er altijd zijn, bijvoorbeeld als resultaat van politieke onderhandelingen. Maar inaccurate besluiten die veroorzaakt worden door mentale fouten moeten we voorkomen.’

Als bestuurskundige opereert Overmans op het snijvlak van publiek management en overheidsfinanciën. Zo concludeerde hij in 2019 in zijn proefschrift dat veel gemeenten wel innovatief willen bezuinigen, maar toch vooral kiezen voor rechttoerechtaan maatregelen, die zijn gericht op het sluiten van de begroting op korte termijn. ‘Ze kijken eendimensionaal naar bezuinigingsopgaven en vergeten de onderliggende institutionele problemen aan te pakken. Terwijl dat juist nodig is om de gemeente weerbaarder te maken in tijden van financiële crises én daarna. Lokale bestuurders stappen steeds in diezelfde valkuil.’

In zijn proefschrift keek hij naar collectieve financiële besluitvorming in gemeenten. De Veni-beurs gebruikt hij om naar individuen te kijken. Hoe vormen raadsleden of wethouders een oordeel over een financieel voorstel? Wat vinden zij zelf van een voorstel, voordat zij de politieke arena betreden en gaan debatteren en onderhandelen? Welke factoren zijn van invloed op de keuzes die zij maken? Het onderzoek combineert inzichten uit de bestuurskunde, gedragseconomie en psychologie.

Emoties

‘Als mensen keuzes maken, worden ze gehinderd of gestimuleerd door allerlei factoren’, zegt Overmans. ‘Meermaals is aangetoond dat mensen die sterke emoties tonen, irrationele besluiten nemen. Bijvoorbeeld een investeerder die in paniek raakt omdat zijn aandelen in waarde afnemen en overgaat tot snelle verkoop. Terwijl een rationeel besluit impliceert dat je alleen verkoopt als je denkt dat het aandeel zijn hoogste punt heeft bereikt of wanneer je beleggingsvoorkeuren zijn veranderd.’

Overigens beïnvloeden niet alleen emoties het keuzegedrag. Soms zijn het schijnbaar triviale zaken, zoals loze getallen. Hier is veel onderzoek naar gedaan door psycholoog en Nobelprijswinnaar Daniel Kahneman. In een onderzoek werd mensen gevraagd naar de laatste twee cijfers van hun BSN. Als die cijfers een hoog getal vormden, waren mensen bereid meer te betalen voor bepaalde producten dan wanneer die cijfers een laag getal vormden. Overmans: ‘Het is irrationeel dat een willekeurige reeks cijfers een dergelijke impact heeft. Zo’n fout noemen we het ankereffect.’

Of dit ook voorkomt in lokale budgetbesluitvorming is niet bekend, maar daar wil hij achter komen. ‘Misschien was er sprake van het ankereffect bij het vaststellen van het compensatiebedrag voor huizenbezitters in Groningen, die schade leden aan hun huizen vanwege de aardbevingen als gevolg van de gasboringen.’ Aanvankelijk ging het om 220 miljoen euro. ‘Iedereen wist van tevoren dat dit bedrag te laag was. De gebruikelijke verklaring in de bestuurskunde is dat het kabinet na ingewikkelde onderhandelingen dit bedrag heeft vastgesteld.

Maar op dezelfde dag werd het bedrag met één pennenstreek verdubbeld. Was die 220 miljoen euro het resultaat van moeilijke onderhandelingen in de coalitie? Of speelden andere factoren een rol? Was het bedrag misschien een keer genoemd door een ambtenaar en is het blijven hangen, waarna het kabinet het klakkeloos overnam?’ In dat geval is er sprake van het ankereffect. Dan heeft die 220 miljoen euro zich als een soort anker genesteld in de hoofden van de besluitvormers.

Vrienden

Overmans gaat eerst onderzoeken of en hoe denkfouten financiële besluitvorming van raadsleden, wethouders en financiële ambtenaren beïnvloeden. In de tweede fase van het onderzoek wil hij achterhalen of het effect van eventuele denkfouten kan worden verkleind en hoe dat het beste kan. Het onderzoek start in september en duurt drie jaar. In de eerste fase gaat hij vragenlijsten met concrete en herkenbare budgetvoorstellen sturen naar raadsleden, wethouders en ambtenaren die financiële beslissingen voorbereiden.

De vragenlijsten kunnen anoniem worden ingevuld. Voor Overmans is het ingewikkeld om zijn onderzoek te gedetailleerd toe te lichten. Door vooraf te veel te vertellen kan hij de uitkomst beïnvloeden. Overmans heeft hypothesen ontwikkeld op basis van empirisch onderzoek naar financiële besluitvorming in de private sector. ‘Investeerders die handelen in aandelen maken vergelijkbare keuzes als raadsleden. Ze hebben een beperkte pot met geld, die ze verdelen over verschillende alternatieven om daarmee zo veel mogelijk rendement te halen. Raadsleden proberen eigenlijk hetzelfde te doen. Ze investeren belastinggeld om maatschappelijk rendement te halen en politieke risico’s te beperken.’

Overmans gaat de invloed van denkfouten in dit besluitvormingsproces onderzoeken. De private investeerders bleken niet zulke rationele keuzes te maken. In plaats van hun keuzes te baseren op de analyse van bedrijfsgegevens bleken ze vooral geld te steken in bedrijven die veel in het nieuws zijn of waar hun vrienden en kennissen ook in investeren. ‘Zulke tendensen zie je ook terug in de bestedingsvoorkeuren van politici’.

Floriade

Wat levert zijn onderzoek op? ‘Doordat er soms vreemde besluiten worden genomen, neemt de kloof tussen burgers en politici toe.’ Als voorbeeld noemt hij de Floriade in Almere. ‘Er is voortdurend sprake van kostenoverschrijding, niemand krijgt er de vinger achter en toch blijven politici in het project investeren.’ Overmans hoopt dat zijn onderzoek duidelijk maakt hoe intuïtieve denkfouten het bestedingsgedrag van lokale politici beïnvloeden. ‘Ik heb niet de illusie dat ik die voor honderd procent kan wegnemen. Maar als we kunnen uitleggen dat zulke fouten bestaan en wat de impact is, kunnen we ook proberen ermee om te gaan. Minder denkfouten verbetert de accuratesse van besluiten. En dat lijkt me goed voor het vertrouwen in de politiek.’

Ook kan zijn onderzoek bijdragen aan minder verspilling van belastinggeld. ‘Waarom blijft een wethouder investeren in een bepaald prestigeproject, zelfs wanneer de lokale rekenkamer of accountant stelt dat het project in kwestie nooit maatschappelijk of economisch rendabel zal zijn?’ Misschien doet de wethouder dat omdat hij er al zoveel geld in gestopt heeft. In dat geval heeft hij last van de verzonken- kosten-bias; als je al zoveel hebt geïnvesteerd, stop je daar niet snel mee. ‘Dat is een veelgemaakte denkfout. Maar gedane investeringen zijn irrelevant voor toekomstige budgetallocatie.’

Overmans hoopt ook dat zijn onderzoek eraan bijdraagt dat er meer geld wordt besteed aan maatschappelijke vraagstukken die raadsleden zelf het belangrijkst vinden. Dat is rationeel. Nu gebeurt dat volgens hem vaak niet. Hij stelt dat een groot deel van de gemeentebegroting vaststaat vanwege afspraken die in het verleden zijn gemaakt en verplichtingen die in het verleden zijn aangegaan.

De discussie in de gemeenteraad over het besteden van belastinggeld gaat vaak maar over 5 tot 10 procent van het budget. ‘Gemeenteraadsleden zijn vooral bezig met het verdelen van de pijn of de extra’s. Veel meer kunnen ze niet, denken ze, want ze accepteren dat de begroting grotendeels vast staat. Ook dat is een soort denkfout, want gemeenteraadsleden zijn degenen die het hebben vastgelegd en zij kunnen het ook losmaken. Dan komt er op termijn meer flexibiliteit in het budgetbeheer van de gemeente en komt er ruimte om belastinggeld te besteden aan de vraagstukken die we belangrijk vinden.’