Welles nietes over oneerlijke concurrentie

Horecaondernemers vinden dat de Wet Markt en overheid hen onvoldoende beschermt tegen oneerlijke concurrentie van gesubsidieerde cultuurinstellingen. Gemeenten passen vaak het algemeen belangbesluit toe dat die wet buitenspel zet. Kamerleden zijn met een initiatiefwet gekomen om de concurrentiemogelijkheden voor gemeenten in te perken.

Smaakt een gesubsidieerd biertje in een poptempel lekkerder dan een commercieel biertje in een kroeg? Nee, maar horecaondernemers ondervinden ernstige hinder van grootschalige horeca-activiteiten binnen culturele instellingen, stelt Koninklijke Horeca Nederland. KHN ontvangt signalen uit het hele land (Leeuwarden, Venray, Den Helder, Zwolle) en vindt wet- en regelgeving tegen oneerlijke concurrentie door overheden tekortschieten. De brancheorganisatie wil landelijke wetgeving die ervoor zorgt dat instellingen die structureel subsidie ontvangen geen commerciële activiteiten kunnen ontplooien.

De Wet Markt en overheid zou zo moeten worden aangepast dat economische activiteiten van die instellingen aan diezelfde overheid worden toegerekend. Dat dwingt de overheid ertoe of keiharde randvoorwaarden te stellen aan de subsidie of helemaal geen subsidie te verlenen. Het gaat hem niet om het geld, zegt bestuurder Stephan Groen van de KHN-afdeling Groot Nijmegen. ‘Poptempel Doornroosje moet zich houden aan de paracommerciële verordening. Dat doen ze, maar hun programmering is nogal commercieel. Met dancefeesten en ’90’s parties trekken ze omzet uit de markt. Vooral nachtzaken hebben daar last van.’

Gesubsidieerd concurreren
Groen vroeg de gemeente een onafhankelijke partij ernaar te laten kijken, maar SP-wethouder Bert Velthuis vond dat niet nodig. ‘Hij zegt voldoende informatie te hebben om te bepalen of aan de criteria wordt voldaan. Die info heeft hij van de directeur van Doornroosje.’ Groen denkt dat Velthuis niet het voortouw neemt, omdat hij bang is subsidies te moeten terugbetalen als ondernemers gelijk krijgen. ‘Maar gesubsidieerd concurreren moet je niet willen.’

Raadslid Rutger Zwart van coalitiepartij PvdA vindt dat horeca bij cultuur hoort en dat aanbod goed is voor het culturele klimaat in de stad. ‘Je moet een balans vinden. Doornroosje houdt zich aan de kernopdracht. Er zijn grensgevallen en dan moet je daar afspraken over maken. Horeca zaken moeten zich daar ook voor inspannen. Anderzijds moet Doornroosje transparant zijn over hun activiteiten en dat zijn ze ook.’ De wet Markt en overheid moest vanaf 1 juli 2012 oneerlijke concurrentie (of concurrentievervalsing) door overheden en overheidsbedrijven op de markt voorkomen en een gelijk speelveld bevorderen. De vier gedragsregels (integrale kostendoorberekening, bevoordelingsverbod eigen overheidsbedrijven, geen hergebruik van gegevens en functiescheiding tussen bestuurlijke en economische activiteiten) zijn pas vanaf 1 juli 2014 van toepassing op bestaande economische activiteiten van overheden. ‘De huidige wet schiet door de algemeen belangbepaling tekort’, vindt Groen. Als we lokaal geen gehoor krijgen, moeten we het landelijk aanpakken via een aanpassing van de Wet Markt en overheid.’

De Autoriteit Consument en Markt (ACM) ontving tot eind 2014 200 signalen over markt en overheid. In de helft van de signalen ging het om uitvoering van publieke taken die buiten de reikwijdte van de wet vallen: subsidieverlening, aanbestedingen en aan de overheid voorbehouden activiteiten. In een derde van de signalen ging het om uitvoering van economische activiteiten, maar bleek een groot deel van de signalen toch niet van toepassing vanwege een van de uitzonderingen in de wet (algemeen belang, inbesteding, onderwijs). Ongeveer een op de zes signalen vallen wel onder de reikwijdte van de Wet Markt en overheid, maar dit houdt niet in dat dit allemaal wetsovertredingen zijn. In 2015 ontving de ACM ongeveer 75 signalen.

Zwartboek
Minister Kamp (Economische Zaken) stuurde de evaluatie van de wet vorige week naar de Tweede Kamer, met toevoeging van een voorstel. Intussen hadden de Kamerleden Erik Ziengs (VVD) en Kees Verhoeven (D66) net een initiatiefwet ingediend over de wet Markt en overheid om te regelen dat overheden minder gemakkelijk kunnen concurreren met het bedrijfsleven. Volgens hen biedt de huidige wet ondernemers daar te weinig bescherming tegen. Daardoor lopen zij opdrachten en omzet mis en dat heeft directe gevolgen voor de werkgelegenheid. Ook zou het efficiënt werken en innovatie niet stimuleren.

‘Een overheid die iets zelf aanbiedt op de markt en daarbij niet concurreert heeft die prikkel niet’, aldus Ziengs. ‘De VVD stemde tegen de Wet Markt en overheid vanwege de algemeen belangbepaling die PvdA en CDA op het laatste moment via een amendement aan de wet toevoegden. In onze optiek werd de wet daardoor een tandeloze tijger. Zo heeft het ook uitgepakt. Overheden maakten veel gebruik van de bepaling.’

Uit een zwartboek van VNO-NCW en MKB-Nederland blijkt dat 90 procent van de gemeenten gebruikmaakt van de algemeen belangbepaling. Een activiteit is dan van zulk groot maatschappelijk belang dat de wet en gedragsregels niet van toepassing zijn. De motivering is vaak zeer summier en mogelijke concurrentieverstoringen spelen maar een zeer beperkte rol bij de overwegingen, schrijven de Kamerleden. Ziengs en Verhoeven willen dat overheden geen economische activiteiten uitvoeren die private partijen ook kunnen aanbieden. Het uitgangspunt wordt dan: nee, tenzij.

Met subsidieregelingen of aanbestedingen kunnen overheden prima publieke belangen borgen. Overheden mogen dan alleen economische activiteiten uitvoeren als dit noodzakelijk en proportioneel is en ze dit kunnen onderbouwen. Ook moeten overheden eerst onderzoeken of het zelf uitvoeren van een economische activiteit in verhouding staat tot de marktverstoring en die uitkomsten ook publiceren. Als de activiteit wordt toegestaan zouden de huidige gedragsregels moeten gelden. De algemeen belangbepaling kan worden afgeschaft.

Uit ACM-uitspraken blijkt dat gemeenten vooral oneerlijk concurreren in de toerisme- en recreatiesector, zoals exploitatie van jachthavens en camperplaatsen. Gemeenten moeten al hun kosten in tarieven doorberekenen, tenzij sprake is van een algemeen belangbesluit. De gemeente Zeewolde bleek kosten in tarieven voor ligplaatsen in de passantenhaven niet door te berekenen. De ACM legde een Verklaring van Recht op die benadeelde partijen kunnen gebruiken om een schadevergoeding af te dwingen bij de rechter. De raad van Zeewolde nam hierna een algemeen belangbesluit over de exploitatie, waardoor de overtreding teniet werd gedaan.

Volgens ACM-bestuurslid Anita Vegter beperkt het gebruik van het algemeen belangbesluit door veel gemeenten de effectiviteit van de wet. Dat het anders kan, bewees de gemeente Oldambt. Die besloot op aanwijzing van de ACM integrale kosten door te berekenen in tarieven voor camperplaatsen in en om de Blauwe Stad. Andere gemeenten die het afgelopen jaar door de ACM op vingers zijn getikt zijn De Marne, Heerhugowaard en Cuijk. Kamp vindt het initiatiefvoorstel van Ziengs en Verhoeven te ver gaan. Hij kondigde op zijn beurt aan de algemeen belanguitzondering in de wet te willen aanscherpen. Hij denkt aan specifieke motiveringsvereisten en meer inspraak voor ondernemers vooraf. Met aanscherping van de uitzondering blijft het huidige stelsel intact. Overheden kunnen economische activiteiten blijven verrichten, zonder extra lasten.

Guus Meeuwis
Terug naar Nijmegen. In 2012 sloten Doornroosje en KHN Groot Nijmegen een convenant. Doornroosje mocht voor 10 procent commercieel exploiteren. ‘Maar als ze Guus Meeuwis programmeren, vind ik dat tegen hun doelstelling ingaan’, zegt Groen. Hij verwijt het Doornroosje niet persoonlijk. ‘Zij doen dat in opdracht van de gemeente. Die willen omzet om subsidie af te kunnen bouwen. Maar concurreren met een poptempel met een subsidie van 1,3 miljoen per jaar, in een pand van 17 miljoen met een inrichting van 2 miljoen is er niet bij.’ De markt is verstoord, vindt Groen. Hij wil een verscherpt convenant en heeft het bestaande niet opnieuw bekrachtigd. Directeur Toine Tax van Doornroosje zegt volledig transparant te zijn. ‘Ik hoef dus geen nieuw convenant te ondertekenen. Onze horecaverdiensten gaan rechtstreeks terug naar het podium.’

Andere culturele instellingen exploiteren commerciële bv’s die horeca-activiteiten uitoefenen. Groen: ‘Zij hoeven zich niet aan de paracommerciële verordening te houden. Filmhuis LUX heeft een groot terras en een café. Dat is opgericht met gemeenschapsgeld en daarin zit nu een bv die vol de concurrentie aangaat met andere horecazaken. In Het Huis voor de Kunsten Lindenberg is het niet anders. Werk nou volgens die paracommerciële verordening. Of wees ongesubsidieerde horeca en tik dan ook nog even het pand af en betaal marktconforme huur net als de andere horecazaken.’

Tax noemt de bv-constructie een schijnconstructie. ‘Betaalt een bv een marktconforme prijs omdat de stichting zoveel bezoekers binnenlaat? Daarom doe ik dat niet.’ Volgens raadslid Zwart is de kerntaak van een culturele instelling cultureel aanbod leveren. ‘Zij moeten zich aan de wet houden. In andere steden hebben horecazaken ook rechtszaken hierover gewonnen.’

10 procent
De vijf grote culturele instellingen in Nijmegen krijgen jaarlijks 15 miljoen euro subsidie. Zij hebben allemaal horeca en exploiteren dat op verschillende manieren. Met name bij Doornroosje is de situatie krom, vindt Raadslid Paul Eigenhuijsen van Liberaal Nijmegen. ‘Ze mogen volgens de subsidiebeschikking maximaal 10 procent concurrerend exploiteren, maar een verantwoording van die 10 procent is er niet. Als raadslid krijg ik geen antwoord op deze voorwaarden.’ De EU stelt dat er bij een Dienst van Economisch Algemeen Belang (DEAB) verantwoording moet worden afgegeven. KHN Groot Nijmegen gaat de subsidieverstrekking daarop aanvechten. ‘Ik wacht dit proces af en zal dan vervolgvragen stellen.’

Tax zegt ruim onder die 10 procent te zitten. ‘Wij hebben geen daghoreca, want ik wil daar niet mee concurreren, en we sluiten 1 uur na een show. De gemeente ziet dance niet als commerciële activiteit en wij programmeren nieuwe muziekstromen. Daar betalen mensen 15 euro voor. Als het populair wordt, nemen commerciële partijen dat over en stoppen wij ermee.’ Tax beaamt dat ’80’s en ’90’s parties niets creatiefs hebben. ‘Dat doen we heel beperkt en tijdelijk vanwege slechte ervaringen hiermee van bezoekers elders in de stad.’

Volgens Tax begrijpt het nieuwe bestuur van KHN Groot Nijmegen niets van zijn metier. ‘Guus Meeuwis heb ik geweigerd. Toen kwam hij een jaar niet naar Nijmegen. Daarna kwam hij twee keer bij ons, omdat hij het podiumcircuit in wilde. Wij willen de mix van inhoud, financiën en bezoekersaantallen optimaliseren, niet maximaliseren. Soms doe je dan profit-for-non-profit.’ De Nijmeegse raad verlengde de subsidies voor cultuurinstellingen tot 2019. Groen: ‘De gemeente loopt echt risico’s bij deze subsidieverstrekking. Tivoli- Vredenburg in Utrecht, waar de gemeente weer miljoenen in moet steken, is een goed voorbeeld. Ik maak mij grote zorgen.’ Tax is mordicus tegen commerciële verhuur in zijn sector. ‘Veel van onze subsidie zit in het gebouw. We moeten aan zo veel gemeentelijke eisen voldoen. Een commercieel poppodium uitbaten is niet meer mogelijk.’

Evaluatie Wet Markt en overheid
Uit die evaluatie van de Wet Markt en overheid blijkt dat 90 procent van de overheden één of meer economische activiteiten verricht. Een derde van de ondernemers ondervindt in enige mate concurrentie van economische activiteiten door overheden. Volgens de helft van hen is deze concurrentie zeer oneerlijk. De meeste hinder ervaren ondernemers in de sectoren: verhuur van en handel in onroerend goed, opleidingen en trainingen, zakelijke dienstverlening, advisering en afvalbeheer. Het gaat dan vooral om overheden die te lage tarieven hanteren of hun eigen overheidsbedrijf bevoordelen.

Overheden herkennen zich niet in het geschetste beeld door de ondernemingen. Zij schatten het concurrentieprobleem tussen hen en het bedrijfsleven laag in. De mate van ongelijke concurrentie is volgens hen beperkt of afwezig. Mogelijke verklaring hiervoor is het beperkt aantal klachten dat zij hebben ontvangen. Maar liefst 88 procent van de overheden geeft aan geen klachten te hebben ontvangen over ongelijke concurrentie.