Meer taken, minder mensen

Het college van het Groningse Oldambt stuurde deze zomer een brandbrief naar de raad. Het ambtenarenapparaat dreigde te bezwijken onder de hoge werkdruk. Hoe overleeft een gemeente die haar vacatures maar niet vervuld krijgt? ‘We zijn aan het inventariseren welke taken we kunnen uitstellen of zelfs afstoten.'

De witte koepel op de toren van de Olle Witte in het centrum van Winschoten blakert eind augustus in de zon. In de Langestraat, het kloppend hart van de stad, zitten de terrasjes vol. De hoofdplaats van de gemeente Oldambt ligt er fraai bij. Maar op het gemeentehuis aan diezelfde Langestraat leven zorgen: door meerdere oorzaken wordt ‘roofbouw’ gepleegd op de ambtenaren, zeggen burgemeester Cora-Yfke Sikkema en gemeentesecretaris Berlinda Aukema.

Begin juli trok gemeentesecretaris Aukema bij het college aan de bel: het ambtelijk apparaat van zo’n 430 medewerkers (360 fte) dreigde te bezwijken onder de hoge werkdruk. De noodkreet leidde tot een brandbrief van het college aan de raad: om de werklast te verminderen, moet er iets gebeuren, en de organisatie moet robuuster worden.

Sikkema: ‘We willen heel veel, maar we zijn nu aan het inventariseren waar we taken kunnen uitstellen of zelfs afstoten. Dat is ingewikkeld omdat 80 procent van ons werk uit wettelijke taken bestaat. Dat wordt nu ambtelijk uitgewerkt, en voor de begrotingsvergadering van november komen we met een voorstel aan de raad. Daarbij gaat het vooral ook over hoe we de werkdruk kunnen verlagen.’ ‘Ik kan er wakker van liggen’, zegt Aukema in de statige burgemeesterskamer van het gemeentehuis. ‘We hebben te veel opgaven en moeten het met te weinig mensen doen.’

Sikkema: ‘Je werkt voor je inwoners, en hoe kun je dat dan op orde houden met alles wat op ons afkomt? De taken worden steeds ingewikkelder en we moeten de organisatie daarop beter aanpassen.’ Er is, zegt ze, meer denkkracht in de organisatie nodig.

Graanrepubliek

Met bijna 40.000 inwoners is Oldambt een middelgrote gemeente, in 2010 ontstaan uit een samenvoeging van de gemeenten Winschoten, Scheemda en Reiderland. Het is het gebied van de Graanrepubliek met haar grote statige graanboerderijen, maar ook met veel inwoners in een zwakke sociaaleconomische positie. De communistische voorman Fré Meis luidde er in 1971 met duizenden demonstraten zijn roemruchte noodklok bij het bezoek van een delegatie Tweede Kamerleden, en organiseerde er de legendarische ‘Volkscongressen’ in de plaatselijke schouwburg de Klinker. Nog altijd heeft de Verenigde Communistische Partij in Oldambt drie zetels.

Na de gemeentelijke herindeling van 2010 was Oldambt opeens een relatief grotere gemeente en daarmee een aantrekkelijke werkgever, vertelt Aukema. Vanaf 2010 werd op de organisatie bezuinigd omdat de bedrijfsvoering efficiënter kon. Nu kampt de gemeente met een omgekeerd probleem: vacatures zijn moeilijk op te vullen en met name jonge ambtenaren vertrekken vaak binnen een aantal jaren. Aukema: ‘Na latere herindelingen zijn gemeenten Midden-Groningen, Westerkwartier, Eemsdelta en het Hogeland weer groter dan wij zijn. Die hebben nu als werkgever meer te bieden. Dat is de wet van de remmende voorsprong.’

In Oldambt zijn de carrièremogelijkheden kleiner, omdat er weinig doorstroming is. Burgemeester Sikkema: ‘De jongere collega’s doen hier ervaring op, maar omdat de hogere functies veelal bezet zijn, vertrekken ze naar grotere gemeenten waar ze meer kansen hebben.’ Ook corona heeft een rol gespeeld, aldus Sikkema. ‘Dat heeft iets gedaan met de loyaliteit. Mensen hebben twee jaar thuisgewerkt. De binding met de organisatie werd daardoor minder, omdat ze hun team en de collega’s minder zagen. En als je dan schaarste hebt op de arbeidsmarkt, en grotere gemeenten en de provincie bieden meer kansen en een hoger salaris, dan ga je weg als je wat ambitieuzer bent.’

Ipad

Aukema: ‘Wij voeren exitgesprekken met ambtenaren die vertrekken en daar komt uit dat mensen te weinig doorgroeikansen ervaren. En dat wij minder goede secundaire arbeidsvoorwaarden kunnen bieden, denk aan een iPad, een laptop of een riante kilometervergoeding. Daar hebben we minder geld voor. In een krappe arbeidsmarkt zie je veel headhunters die ook onze mensen direct benaderen en mooie aanbiedingen doen.’ De gemeente heeft actief gewerkt aan verjonging van het ambtenarenapparaat door oudere werknemers goede vertrekregelingen te bieden ‘maar daar zitten ook grenzen aan.’

Samengevat: Oldambt moet concurreren met gemeenten die hun ambtenaren meer doorgroeimogelijkheden kunnen bieden, in hogere functies, en met meer verantwoordelijkheid en een hoger salaris. Sikkema en Aukema hoeven niet lang na te denken over de vraag om voorbeelden te noemen wat er gebeurt als ambtenaren in het kleine gemeentelijke apparaat van zo’n 350 mensen vertrekken of uitvallen. Sikkema: ‘Er viel bijvoorbeeld een gat bij de afdeling veiligheid terwijl er net een aantal Bibob-zaken speelde. Die doelen kun je dan niet halen. Gelukkig hebben we nu iemand gevonden, maar het proces is dan wel vertraagd.’

Aukema: ‘De samenleving en de politiek vragen steeds meer. Als je meer aandacht moet geven aan de Bibob en die ambtenaar doet ook horeca en regelgeving, dan is daar weer te weinig tijd voor. Zo ben je steeds met schaarste bezig. Toen de gemeenten in 2015 de jeugdzorg erbij kregen, kwamen daar heel veel nieuwe taken uit voort, maar hebben we er nauwelijks nieuwe beleidsambtenaren bij gekregen.’

Sikkema: ‘Bij wonen ontstond ook een tekort door vertrek en uitval. Dan krijg je vertraging van alles. Het duurt langer voordat er taken worden uitgevoerd, voordat er stukken liggen en er besluiten op vergunningsaanvragen komen. Via externe inhuur kun je gaten dempen, maar als mensen te lang moeten wachten op bijvoorbeeld een bouwaanvraag, ja, dan worden ze chagrijnig, en dat snap ik wel.’

Menskracht

Bijzonder is dat Oldambt in 2020 een eerste tranche van 22 miljoen euro kreeg uit het Nationaal Programma Groningen, maar er onvoldoende menskracht is om alle plannen die de gemeente heeft ook uit te voeren. Sikkema: ‘Wat we al wel hebben gedaan, is de verrijkte schooldag: extra lessen over cultuur en beroepsoriëntatie op school. Ook hebben we een deel van de renovatie van de oude remise in Nieuwerschans gefinancierd waar lokale producten worden gemaakt. Maar je zou nog zo veel meer willen doen, waar we nu niet direct aan toekomen.’

Volgens Sikkema is de druk op de organisatie zo groot, dat er voor de vraagstukken op het gebied van energie, wonen, veiligheid en binnenstadontwikkeling te weinig denkkracht overblijft. ‘We moeten daar beleid op ontwikkelen, maar we hebben er onvoldoende mensen voor. Want het uitvoerende werk moet intussen wel doorgaan: de Wmo, de jeugdzorg, het hele sociale domein. Je kunt niet tegen de mensen zeggen: u krijgt even geen uitkering meer want daar komen we niet aan toe.’ Het probleem speelt vooral bij hbo- en hbo+- functies. Sikkema: ‘Als je in Groningen stad hebt gestudeerd en je kunt daar op je fiets naar je werk, dan kies je niet snel voor een baan in Oost-Groningen.’

Het tekort aan hoogopgeleide ambtenaren en de steeds zwaardere taken die de gemeenten vanuit het rijk krijgen doorgeschoven is één ding. Daarnaast speelt nog iets anders: sinds enige tijd is Oldambt geen krimpgemeente meer. ‘Door corona hebben veel mensen ontdekt dat ze ook vanuit huis kunnen werken. Dus je blijft werken in de Randstad, maar je woont hier relatief goedkoop in een landelijk gebied’, zegt Sikkema. Meer inwoners betekent ook meer werkdruk. De gemeente zit nog niet aan de 40.000 inwoners, de grens waarbij de uitkering uit het gemeentefonds hoger wordt.

Sikkema: ‘We hebben het tweede winkelhart van de provincie en willen dat graag vitaal houden. Centrum-ontwikkeling is een groot dossier, net als het omzetten van een woonprogramma in concrete projecten. Dat duurt nu allemaal te lang, terwijl iedereen roept: bouwen, bouwen, bouwen.’

Robuuster

De organisatie moet robuuster, zegt gemeentesecretaris Aukema: ‘We moeten naar een andere organisatievorm toe. Er zijn nu te veel eenpitters die de organisatie kwetsbaar maken. Neem een Wmomedewerker die verantwoordelijk is voor alles op het gebied van invalideparkeren. Als die uitvalt, wat dan? We moeten gemakkelijker elkaars taken kunnen overnemen. We hopen dat er dan ruimte komt om meer mensen vrij te spelen voor beleidsontwikkeling om de regiefunctie die we hebben beter inhoud te geven.’

Een verdergaande oplossing die Oldambt met omliggende gemeenten verkent, is samenwerking op gebied van uitvoering en beleidsontwikkeling. ‘Wij zijn te klein voor grote opgaves als het ontwikkelen van beleid voor openbare orde en veiligheid, mensenhandel, ondermijnende criminaliteit en vluchtelingenopvang’, zegt Sikkema. ‘We hebben daar geen veertig ambtenaren voor, vaak slechts maar ééntje. Dat geldt ook voor de omliggende gemeenten. We proberen nu als burgemeesters de beleidsontwikkeling te verdelen.’ Aukema geeft een praktisch voorbeeld: ‘Per gemeente moeten we beleid op mensenhandel hebben, maar dat zal in Pekela vast niet heel anders zijn dan in Westerwolde of Stadskanaal.’

Sikkema: ‘Dat kun je in de tien gemeenten van de provincie allemaal apart doen, maar je kunt het ook gezamenlijk proberen aan te pakken. Dus ambtenaren in de ene gemeente ontwikkelen beleid op dit gebied, in een andere gemeente op een ander gebied en daar kun je dan allebei je voordeel mee doen. Dat is ook aantrekkelijker voor medewerkers: dat je beleid ontwikkelt voor meerdere gemeenten.’ Zo’n nieuwe aanpak vereist een cultuur omslag, zegt Aukema: ‘Je moet verant woordelijkheid ook buiten je eigen gemeente willen en kunnen neerleggen. Je moet niet in een situatie komen dat afzonderlijke gemeenten hun eigen kleur aan beleidskaders op gebieden als energie, veiligheid of sociaal domein willen geven.’

Sikkema: ‘Uiteindelijk heeft de gemeenteraad het laatste woord. Maar het zou goed zijn als we de kaders gezamenlijk ontwikkelen en het lokaal kunnen inkleuren. Neem mensenhandel: gemeente het Hogeland heeft twee grote havens, wij hebben twee seksinrichtingen. Daar speelt mensenhandel wellicht in een andere vorm, en zijn de accenten in de uitvoering wellicht anders, maar dat kan best binnen hetzelfde kader.’

Desastreus

Eind 2021 dreigden nog meer donkere wolken boven de gemeente: een herschikking van de jaarlijkse uitkering uit het gemeentefonds dreigde voor Oldambt desastreus uit te pakken, met een korting van een miljoen per jaar. De VNG en de Raad voor het Openbaar Bestuur toonden zich daarover uiterst kritisch. Aukema: ‘Tot 2025 is de kou uit de lucht, maar in gemeentekringen wordt 2026 het ravijnjaar genoemd. Niemand weet wat er dan op ons afkomt, de verdeelsleutel die het rijk hanteert, is voor niemand meer te doorgronden en het kabinet wil er nog geen uitspraak over doen.’

Sikkema: ‘We moeten ervoor waken dat je als gemeenten straks ruzie gaat maken over de verdeling van taartpunten. Ik vind dat die hele taart groter moet.’ Bij het afscheid blijkt de tijd te kort. We hebben het nog helemaal niet gehad over kunst en cultuur, zegt de burgemeester. Of over de komende Omgevingswet die nieuwe druk op het apparaat zal leggen. Burgemeester Sikkema: ‘Wij zeggen hier vaak: geen nieuwe taken zonder knaken. Maar we kunnen er niet onderuit.’

Het carillon van de Olle Witte speelt, her en der wappert fier een Groningse vlag – de laatste dag van de zomervakantie wordt tevreden gevierd. Op het gemeentehuis spoeden Sikkema en Aukema zich naar het volgende overleg.