Gezocht: gemeenten die federatie willen vormen

Er komt ruimte voor nieuwe bestuurlijke concepten, zoals het federatiemodel. Het wachten is nu op geïnteresseerde gemeenten die een federatie willen vormen. Dan kan het ministerie van Binnenlandse Zaken de plannen in detail uitwerken en kijken welke wettelijke bepalingen nodig zijn om een federatie mogelijk te maken.

Dat laat een woordvoerder van Binnenlandse Zaken desgevraagd weten. De mogelijkheid tot vorming van een federatie staat in de begroting 2021 van Binnenlandse Zaken. Navraag leert dat de plannen voor het federatiemodel nog niet tot in detail zijn uitgewerkt. Wel is er in opdracht van het ministerie een verkenning uitgevoerd ‘naar mogelijke meerwaarde en uitwerkingen van het concept’, aldus de woordvoerder.

 

Twee smaken

Een federatie kent ‘twee smaken’, zo blijkt uit de verkenning die is uitgevoerd door Berenschot. Een gemeentelijke en een regionale federatie. Bij een gemeentelijke federatie moet worden gedacht aan een gemeente met een of meerdere kernen met eigenstandige taken en bevoegdheden, min of meer te vergelijken met de vroegere deelgemeenten. Zowel de gemeente als de kernen kennen een orgaan dat rechtstreeks door de inwoners wordt gekozen. Bij een regionale federatie vormen minstens drie gemeenten een federatie. Bepaalde taken worden van de afzonderlijke gemeenten naar de regionale federatie overgeheveld. Zowel de afzonderlijke gemeenten als de federatie kennen een rechtstreeks gekozen algemeen bestuur.

 

Interesse

Elke ‘hoofdsmaak’ kent weer een aantal varianten. Zo kan bij een regionale federatie worden gedacht aan een aantal kleinere gemeenten dat een federatie gaat vormen, of een stad met omliggende gemeenten. ‘Het is nu aan geïnteresseerde gemeenten om zich te melden, zodat we meer in detail kunnen gaan uitwerken, en anderzijds aan BZK om te bezien welke wettelijke bepalingen nodig zijn om het mogelijk te maken’, aldus de woordvoerder van BZK. ‘Er zijn evenwel verschillende opties, dus concrete voorstellen komen waarschijnlijk pas als er gemeenten met serieuze interesse zijn.’

 

Kip-ei

‘We blijven op deze manier naar elkaar kijken’, stelt Rob de Greef, docent/onderzoeker staats- en bestuursrecht aan de Vrije Universiteit (VU), die aan de verkenning van Berenschot meewerkte. ‘Dat maakt het eindeloos moeilijk. Gemeenten zullen zich niet melden zolang niet duidelijk is wat kan en wat niet kan en het ministerie wacht met een experiment totdat gemeenten zich melden.’ Een kip-ei-kwestie dus. Hij hoopt dan ook niet dat de passage in de begroting van BZK een ‘zoethoudertje’ is. De Greef vindt dat de federatie gewoon eens moet worden uitgeprobeerd. ‘Als het niet werkt dan weten we dat en kunnen we het idee laten varen.’ Volgens De Greef kan het federatiemodel een oplossing zijn voor het democratische gat dat bij de Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr) als groot nadeel wordt ervaren.

 

Alternatief herindeling

De Greef bracht twee jaar geleden, in opdracht van Gedeputeerde Staten van Noord-Brabant, de mogelijkheden en onmogelijkheden in kaart van een federatie in vier Kempengemeenten (Bergeijk, Bladel, Eersel en Reusel-de Mierden). Dat deed hij samen met Ad de Kroon, destijds procesbegeleider voor de bestuurlijke toekomst van de Kempengemeenten. Daar leefde twee jaar geleden plannen voor de vorming van een federatie, als alternatief voor gedwongen herindeling. Het is er niet van gekomen, onder meer omdat minister Ollongren van BZK destijds in een brief liet weten tegen rechtstreekse verkiezingen van een algemeen bestuur van een openbaar lichaam (wat een federatie is) te zijn. De gemeentebesturen van de vier gemeenten lieten daarop weten van het plan af te zien, omdat ze er vanuit gingen dat de minister de vorming van een federatie zou afwijzen. GS hebben overigens ook van gedwongen herindeling afgezien.

 

Democratische legitimiteit

Pluspunt van een federatie vindt De Greef dat de federatie een rechtstreeks gekozen algemeen bestuur kent. De regionale samenwerkingsverbanden die onder de vlag van een Wgr functioneren, ontberen dat. Het ontbreken van democratische legitimiteit van die regionale samenwerkingsverbanden zit vooral veel gemeenteraden dwars. Het regionale bestuur staat ook ver af van de inwoners. ‘De federatie is een concept dat aan die kritiek tegemoet komt’, aldus De Greef. Het concept zou in zijn ogen ook een goed alternatief zijn voor (gedwongen) herindeling. De federatie moet wel een voldoende groot takenpakket krijgen. Als dat niet zo is, zullen inwoners van de deelnemende gemeenten niet snel geneigd zijn hun stem voor het algemeen bestuur van de federatie uit te brengen. Ook de deelnemende gemeenten moeten nog een zodanig takenpakket behouden, dat verkiezingen nog ergens over gaan.

 

Regionale slagkracht

Voordeel van de vorming van een federatie met een aantal kleine gemeenten is dat de regionale slagkracht wordt vergroot, aldus de verkenning van Berenschot. Ook heeft de federatie een positief effect op de ‘samenwerking met andere partijen, zoals ondernemers en maatschappelijk partners die op het niveau van de regio opereren’. Omdat gemeenten zich weer meer kunnen bezighouden met de lokale opgaven, komt het gemeentebestuur dichterbij de inwoners te staan. Dit komt de legitimiteit ten goede. Deze variant wordt in de verkenning ‘coöperatiegemeente’ genoemd.

 

Pettenproblematiek

Als een stad met omliggende gemeenten een regiofederatie gaan vormen (‘agglomeratiegemeente’), wordt eveneens de regionale slagkracht vergroot. Op zowel het niveau van gemeente als van de regio hebben politiek en bestuur een duidelijk mandaat. ‘Er treedt geen ‘pettenproblematiek’ op, waardoor op regionaal niveau het belang van de regio, en niet de deelbelangen van de individuele gemeenten, voorop kan komen te staan’, aldus de verkenning. En omdat de regiofederatie over een eigen budget beschikt, ‘kan zij direct uitvoeringskracht verbinden aan en investeren op regionale speerpunten.’ Ook bij deze variant geldt dat gemeenten zich weer meer op lokale opgaven kunnen richten waardoor het gemeentebestuur dichterbij de inwoners komt te staan. Dat komt de legitimiteit ten goede.

 

Nadeel van een federatie, welke variant dan ook, is dat er extra bestuurslaag ontstaat met eigen verantwoordelijkheden en mogelijke afstemmingsproblematiek. In de ogen van De Greef zal dat in de praktijk meevallen.

 

 

Experimentenwet

Een Grondwetswijziging is niet nodig om een federatiegemeente te vormen, aldus Berenschot in zijn verkenning. Wel is een wijziging van de Gemeentewet, de Wgr en/of de invoering van een nieuwe (experimenten)wet nodig.