Nieuwe formatieregels met hoog dode-mus-risico

Het staatshoofd blijft altijd betrokken omdat de ministers bij Koninklijk Besluit worden benoemd. En dan is er ook bemoeienis van de ministers en wel omdat er verantwoordelijkheid moet worden gedragen voor die besluiten van de regering. De benoeming van ministers is volgens de Grondwet bij uitstek een regeringsbevoegdheid. En dat roept de staatsrechtelijke vraag op of de Tweede Kamer via het reglement van orde deze regeringsbevoegdheid voor een belangrijk deel en dwingend kan inkaderen.

Stel nu eens dat bij kleine meerderheid wordt besloten om in het reglement van orde op te nemen dat de Tweede Kamer na de verkiezing debatteert over de verkiezingsuitslag en een (in)formateur moet benoemen en een opdracht vast stelt. Is daarvan dan de consequentie dat de fracties die niet voor deze procedure voelden wel aan die nieuwe werkwijze zijn gebonden? Op het eerste oog is die binding er. In de regel moet de minderheid zich voegen naar de meerderheid, ook waar het gaat om procedures in reglementen van orde. Het reglement van orde van de Tweede Kamer kent weliswaar in art. 154 een afwijkingsmogelijkheid.

Maar die kan in dit geval geen uitkomst brengen. Het reglement kan namelijk buiten toepassing blijven indien de Kamer dat nodig oordeelt en niemand zich daartegen verzet. Is er echter maar één Kamerlid dat handhaving van de afgesproken procedure van waarde vindt, dan is daarmee meteen de afwijkingsmogelijkheid niet meer bruikbaar.

Desondanks is het de vraag of de grondwettelijke regeringsbevoegdheid om ministers door de Kroon te benoemen wel bindend in het reglement kan worden geregeld door een voorprocedure. Ook bij andere benoemingen zijn er voorprocedures met daarin rechten en mogelijkheden voor volksvertegenwoordigingen. Dat geldt bijvoorbeeld ten aanzien van de benoeming van leden van de Hoge Raad, maar vooral bij de benoeming van burgemeester en cdk’s. In de voorprocedure wordt het benoemingsrecht van de Kroon behoorlijk ingekaderd.

Ten aanzien van burgemeesters en cdk’s zelfs zodanig dat de regering in de praktijk vrijwel nooit meer afwijkt van de aanbeveling die vanuit de plaatselijke en provinciale context wordt aangereikt. De redenering zou kunnen zijn dat de benoeming van (in)formateurs iets anders is dan de benoeming van ministers en er daarom geen beperking is van de grondwettelijke regeringsbevoegdheid. Maar indien de benoeming van (in)formateurs wordt losgekoppeld van de bevoegdheid om ministers te benoemen, is er ook nauwelijks een dwingend argument om de claim van een kleine meerderheid van de Tweede Kamer belangrijker te vinden dan de claim van een grote minderheid die vast wil houden aan de voorprocedure waarin het staatshoofd een rol speelt.

Opmerkelijk in dat verband is ook dat bij de andere voorprocedures er een uitdrukkelijke wettelijke en grondwettelijke grondslag is. De voorprocedure voor burgemeesters en cdk’s is geregeld in de Gemeentewet en de Provinciewet en wel op basis van de grondwettelijke bepaling dat zaken als deze door de wet nader worden geregeld. Voor de claim van de Tweede Kamer bestaat er niet een dergelijke wettelijke of grondwettelijke grondslag. En ook vanuit dat perspectief is de claim die de Tweede Kamer neerlegt bijzonder van aard.

Indien deze claim Kamerbreed zou worden gedragen, is enigszins verzekerd dat deze nieuwe procedure mogelijk houdbaar en uitvoerbaar is. Wordt een dergelijke claim echter door de kleinst mogelijke meerderheid geïntroduceerd, dan is daarmee niet meteen gezegd dat de tegenstanders contra-legem handelen indien zij bij een volgende kabinetsformatie niet aan de uitvoering van de nieuwe procedure willen meewerken. In staatsrechtelijk opzicht kan bijvoorbeeld niemand worden gedwongen om te debatteren, men kan er het zwijgen toe doen en ook mag er blanco worden gestemd.

Het zou goed zijn indien de Kamers deze staatsrechtelijke aspecten van de nieuwe formatieregels in het reglement van orde nog eens voor advies zouden voorleggen aan de Raad van State. Want als meteen al de eerste keer de nieuwe regels op een fiasco uitlopen, dan is er weer eens een staatsrechtelijke dode mus gebaard.