Niet strijden, samenwerken

Raad van State roept overheden op

Normaliter brengt de Raad van State eens in de vier jaar een lijvig rapport uit waarin hij de interbestuurlijke verhoudingen beschouwt; de verhoudingen tussen rijk en de decentrale overheden. Dit jaar is gebroken met die traditie. Recent is de Voorlichting over de interbestuurlijke verhoudingen verschenen.

Compact, maar als vanouds kritisch. Die traditie is wél overeind gebleven. ‘De Afdeling advisering [van de Raad van State, red] heeft geconcludeerd dat er na de vierde periodieke beschouwing betrekkelijk weinig gebeurde. Zowel op het gebied van de interbestuurlijke verhoudingen, maar vooral in reactie op die beschouwing’, aldus Thom de Graaf, vicepresident van de Raad van State. ‘In overleg met de minister van Binnenlandse Zaken en de gemeente- en provinciekoepels hebben we gezamenlijk geconcludeerd dat het verstandiger is, ook in het licht van de komende formatie, periodiek met kortere beschouwingen, gericht op concrete vraagpunten, te komen.’ Het bijltje erbij neergooien omdat rijk, gemeenten en provincies niets of te weinig doen met de adviezen vanuit de periodieke beschouwingen, is voor De Graaf geen optie. ‘Nee, daar is de problematiek veel te ernstig voor.’

De Raad constateert dat er verschillende hardnekkige knelpunten in het openbaar bestuur zijn die een obstakel vormen voor een voortvarende uitvoering van beleid. Het gaat daarbij om problemen rondom bestuurs- en uitvoeringskracht, gekoppeld aan schaalgrootte en beschikbaar budget. ‘Als ten aanzien van die knelpunten geen knopen worden doorgehakt, komen rijksoverheid en decentrale overheden niet toe aan al datgene wat van hen in dit tijdsge wricht wordt verwacht’, schrijft de Raad van State in zijn voorlichting. Met De Graaf en staatsraad Jan Franssen loopt Binnenlands Bestuur de belangrijkste aanbevelingen langs die het tij kunnen keren. Moeten keren, wat de Raad van State betreft. Het gaat onder meer over decentralisaties en de financiële verhoudingen, de rol van de minister van Binnenlandse Zaken en geschillenbeslechting.

Spanningsvelden
‘Ons belangrijkste advies is om de komende jaren het decentrale bestuur niet te belasten met nieuwe decentralisaties of met voortdurende wijzigingen van de bestaande arrangementen’, start De Graaf. Niet meer sleutelen aan de Wmo, de Jeugdwet en de Participatiewet dus. Hij noch Franssen zegt hardop dat de Omgevingswet van tafel moet. ‘Daar doen we geen uitspraak over, maar de Omgevingswet is nog niet ingevoerd’, stelt De Graaf diplomatiek. ‘We geven wel de spanningsvelden aan. Over de invoering van een op decentrale leest geschoeide Omgevingswet wordt binnenkort besloten, terwijl de roep om centrale sturing in het ruimtelijke domein toeneemt’, vult Franssen aan. Diverse politieke partijen hebben in hun verkiezingsprogramma’s gepleit voor meer Haagse regie in het ruimtelijk domein.

Als in de toekomst toch weer taken naar gemeenten worden overgeheveld, moet van tevoren worden vastgelegd welke resultaten moeten worden bereikt. Ook moeten de gevolgen van de decentralisaties vooraf beter worden doordacht. ‘Je ziet gaandeweg een neiging tot een zekere recentralisatie. Is het niet vanuit de bewindslieden dan wel vanuit de Tweede Kamer. Ze willen toch grip krijgen, incidenten bestrijden of vragen kunnen beantwoorden waarom er verschillen zijn tussen gemeenten. Dat betekent dat er aan de voorkant onvoldoende over de gevolgen van de decentralisaties is nagedacht. En als je taken decentraliseert, moet je consistent blijven’, aldus De Graaf. ‘Aan de voorkant moet bovendien, door een onafhankelijke partij, in kaart worden gebracht wat de financiële consequenties van een decentralisatie zijn.

Dit om te voorkomen dat er elke keer opnieuw een discussie ontstaat over het feit dat taken met te weinig budget zijn overgeheveld.’ De Raad denkt daarbij aan een rol voor het Centraal Planbureau (CPB). Het dispuut over de tekorten in de jeugdzorg heeft de verhoudingen tussen rijk en gemeenten de afgelopen periode op scherp gezet. De Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) zet arbitrage in, omdat het kabinet vooralsnog niet met extra geld over de brug wil komen. Over die arbitrage gaan de handen bij De Graaf en Franssen niet op elkaar. Ook de wens van een deel van gemeentelijk Nederland om een permanent gezaghebbend orgaan voor (financiële) geschillen tussen overheden in het leven te roepen, ziet de Raad van State niet zitten. De Graaf: ‘Het is beter om aan de voorkant een objectief advies uit te brengen over het benodigde budget dan aan de achterkant regels te maken voor het beslechten van financiële geschillen.’

‘Het zou bovendien fout zijn als de discussie zich verengt tot een gesprek over centen’, voegt Franssen toe. ‘Het is evident dat de bezuinigingen die het kabinet-Rutte II heeft doorgevoerd nattevingerwerk waren. Iedereen is er wel van overtuigd dat er geld bij moet. Het gesprek moet echter ook gaan over wat gemeenten beter kunnen doen om de decentralisaties te laten slagen. Gemeenten moeten bereid zijn in de spiegel te kijken en de eigen tekortkomingen te accepteren.’

Juridiseren
De Graaf waarschuwt voor juridisering van de verhoudingen tussen rijk en gemeenten. Dat gevaar ligt op de loer als wordt besloten tot een orgaan voor (financiële) geschillen tussen overheden of een Wet op het decentraal bestuur, die op initiatief van de VNG is opgesteld. ‘Zo ga je die interbestuurlijke verhoudingen in hoge mate juridiseren. Juist vanuit die volwassen positie, ook van het lokale bestuur, is dat geen goede stap. Het wordt een strijdinstrument in plaats van een samenwerkingsinstrument’, stelt De Graaf. ‘Dat zet de hele boel vast’, vult Franssen aan.

Belangrijker ‘instrumenten’ om de interbestuurlijke verhoudingen te verbeteren, liggen in de ogen van de Raad van State in de langdurige financiële zekerheid voor gemeenten en versterking van de positie van de minister van Binnenlandse Zaken. ‘Als de minister van Binnenlandse Zaken een sterkere rol krijgt, zal de behoefte aan zo’n Wet op het decentraal bestuur afnemen’, meent Franssen. ‘Een steviger rol van de minister van BZK moet eraan bijdragen dat conflictsituaties niet optreden.’ De Graaf: ‘Als een minister van BZK alleen maar coördineert, heb je als minister te weinig positie naar andere vakministers toe.’

De minister van BZK is nu coördinerend bewindspersoon van de decentralisaties in het sociaal domein. ‘De minister van Binnenlandse Zaken moet geen taak in portefeuille hebben waarbij je als het ware als vakminister met gemeenten en andere overheden zaken moet doen. De minister van BZK moet zich concentreren op de klassieke taken van Binnenlandse Zaken’, vervolgt De Graaf. ‘Hij of zij moet echt als de hoeder van de bestuurlijke verhoudingen kunnen functioneren en daarvoor het gezag hebben.’ Dit heeft gevolgen voor de portefeuille van de minister voor de komende kabinetsperiode. ‘Het ligt voor de hand dat wonen niet meer bij de minister van Binnenlandse Zaken wordt belegd. De minister moet zich kunnen concentreren op de constitutie, de bestuurlijke verhoudingen, de democratische instituties en de werking daarvan.’

Om de rol van de minister van BZK te versterken, moet hij of zij daarnaast als medeondertekenaar verantwoordelijk worden gemaakt voor wetten die de decentrale overheden rechtstreeks raken. Tot slot moet een overzicht van alle rijksuitgaven aan decentrale overheden aan de begroting van het ministerie van BZK worden toegevoegd. ‘Dat kan de integrale afweging bevorderen en de positie van de minister van BZK als bewaker van zuivere bestuurlijke verhoudingen versterken’, schrijft de Raad.

Financiële zekerheid
De Graaf hamert op het belang van financiële zekerheid over langere termijn voor gemeenten. ‘We pleiten voor het afstappen van de trap-op-trap-afsystematiek.’ Via dat stelsel krijgen gemeenten en provincies meer geld als het rijk meer uitgeeft dan begroot en minder als het rijk minder uitgeeft dan in de begroting was opgenomen. De huidige financiële schommelingen leiden alleen maar tot bestuurlijke onrust, wat de interbestuurlijke samenwerking niet ten goede komt, constateert de Raad van State. Aan het tussentijds ingrijpen in wet- en regelgeving, met directe gevolgen voor de gemeentekas, moet ook een einde komen. Over meer gemeentelijke financiële lucht na eventuele verruiming van het lokaal belastinggebied, heeft de Raad bedenkingen.

‘Het is niet iets wat je per definitie wel of niet moet doen, maar het is geen oplossing voor de korte termijn. Het is ten eerste niet goed uitgedacht en de budgettaire verhoudingen zijn niet op orde. Dat moet eerst gebeuren’, stelt De Graaf. Franssen wijst op een ander gevaar: als het lokaal belastinggebied op korte termijn wordt verruimd zonder dat het gemeentelijk budget op orde is en zonder dat de interbestuurlijke verhoudingen zijn verbeterd, bestaat de kans dat gemeenten in financiële nood door het rijk zullen worden teruggestuurd,. ‘Als gemeenten aankomen met klachten over een tekort aan middelen, zal het rijk zeggen dat gemeenten nog voldoende eigen belastingruimte hebben.’

Die interbestuurlijke verhoudingen moeten, nu écht, worden verbeterd, benadrukken beide heren. Niet alleen het rijk moet daarvoor aan de bak. De Raad van State kijkt ook nadrukkelijk naar gemeenten en provincies. De VNG en het IPO moeten professionaliseren en zorgen dat ze met voldoende mandaat zaken kunnen doen met het kabinet. Daar schort het momenteel aan. ‘We zeggen vooral: zorg voor een helder en krachtig mandaat’, aldus De Graaf. ‘We weten, ook uit eigen ervaring, hoe moeilijk het is om gemeenten en provincies op een lijn te krijgen, maar het is niettemin cruciaal voor een verstandig en volwassen gesprek tussen het rijk en de andere overheden. De koepels moeten echt met mandaat kunnen spreken.’ Het is niet alleen voor gemeenten en provincies zelf belangrijk om met een mond te spreken; dat versterkt immers de eigen positie. ‘Voor een minister van Binnenlandse Zaken maakt het ook nogal wat uit. Het is voor de minister belangrijk om te weten wie er aan tafel zit en of de gemaakte afspraken blijven staan.’

De kennis en kunde bij de VNG en IPO moeten ook worden verbeterd, stelt Franssen. ‘Om op inhoudelijk vlak een gelijkwaardige gesprekspartner van Den Haag te kunnen zijn, moeten de koepels hun eigen kennisposities op orde zien te krijgen. Nu gaat het veel te veel over geld en veel te weinig over de vraag wat er achter dat geld wegkomt.’ Ook bij vakdepartementen schort het volgens Franssen overigens aan gedegen inhoudelijke kennis. ‘Men moet in de interbestuurlijke verhoudingen investeren; in tijd en in aandacht. Doe er nu eens wat mee’, benadrukt Franssen. De Graaf, nogmaals: ‘Maak er geen juridische verhouding van’. ‘Zorg dat het in de praktijk gaat werken. Dat moet bij Binnenlandse Zaken van bovenaf worden georganiseerd en van onderaf door eensgezind en met mandaat te spreken.’

Eerder verschenen op de website van Binnenlands Bestuur artikelen uit het interview met Thom de Graaf en Jan Franssen over herindelingen (‘Provincie en rijk moeten herindeling kunnen starten’) en het komende formatieproces (‘Gemeenten moeten bij formatie worden betrokken’).