Nationale kurken: A’dam en Brabant

‘Ik begin met een quizvraag: hoe groot is denk je het verschil in grondprijs per vierkante meter tussen Amsterdam en Oost-Groningen? Tien keer zo groot? Fout: in Amsterdam betaal je tweehonderd keer zoveel’, beantwoordt Coen Teulings zijn eigen vraag. Toegegeven, de CPB-directeur heeft een kennisvoorsprong; hij beschikt sinds kort over niet openbare data waaruit de grondprijzen zijn af te leiden. Maar dat de verschillen in dit kleine landje zo groot zijn, dat verbaast.

Uit de gisteren gepresenteerde studie Stad en land van het Centraal Planbureau (CPB) en Atlas voor Gemeenten blijkt hoeveel hoger de prijzen voor grond met woonbestemming liggen in de grootstedelijke agglomeraties dan daarbuiten. Moet je in hartje centrum Amsterdam tot wel 3600 euro per vierkante meter neertellen, op het platteland in Oost-Groningen betaal je soms nog geen 20 euro.

Tussen de 22 agglomeraties die het CPB onderscheidt zijn er eveneens grote verschillen. De prijzen liggen duidelijk het hoogst in de Randstad (zie pagina 10). In de agglomeratie Amsterdam is de gemiddelde grondprijs ruim 700 euro, in Utrecht een kleine 400 euro. In steden als Arnhem, Tilburg en Leeuwarden schommelen de prijzen rond 200 euro. In Heerlen en Sittard/ Geleen liggen ze gemiddeld onder de 100 euro.

Die lage grondprijs - lager dan de gemiddelde prijs in niet-stedelijk gebied - duidt erop dat het economisch verre van goed gaat in die hoek van Limburg. Immers, hoe hoger de grondprijs, hoe meer het de omgeving voor de wind gaat. Die onomstreden economische theorie vormde het startpunt van de studie naar de grondprijzen in Nederland. Doel ervan was ze eindelijk eens in kaart te brengen, opdat bestuurders ze vervolgens kunnen gebruiken voor beleid.

Behalve de enorme prijsverschillen tussen gemeenten, laat de inventarisatie nog iets anders zien: de ontwikkeling van de verschillen. De onderlinge verschillen zijn in 25 jaar tijd groter geworden. De grondprijzen in de hoofdstad zijn meer dan verdubbeld ten opzichte van die bijvoorbeeld in Oost-Groningen. Het belang van een locatie is alleen maar toegenomen. In de Noordvleugel van de Randstad was de waardestijging groter dan in de Zuidvleugel. Ook in de Brabantse stedendriehoek Breda-’s Hertogenbosch- Eindhoven stegen de prijzen sterk.

Volgens Teulings is de onmiskenbare trend dat de grootste economische groei zich de afgelopen 25 jaar heeft voltrokken rond Amsterdam en in de Brabantse stedendriehoek. ‘Dat zal zich waarschijnlijk voortzetten. De grondprijsverschillen tussen die twee regio’s en de rest van Nederland zal toenemen. Dat zijn de agglomeraties met veel hoogopgeleiden waar de kenniseconomie tot bloei komt. Daar is het rendement op investeringen - althans de kans erop - het grootst’, zo leert de grondprijsontwikkeling Teulings.

Door die bril bekeken, blijven er van de acht sleutelgebieden die door het Innovatieplatform (dat onder leiding van ex-premier Balkenende nadacht over de toekomst van Nederland) zijn aangewezen nog maar twee over. ‘De rest valt af.’ Pijnlijk en hard noemt Teulings die constatering. Dat geldt eens te meer voor de regio’s waar de grondprijzen fors achterblijven bij de groeiers, met omgeving Heerlen.

Teulings voorziet een verdere rationalisatie van het platteland. Wat daaronder moet worden verstaan? ‘Minder streekvervoer, meer belbussen. Dat soort werk’. Economische theorieën leren dat het veel meer loont te investeren in succesgebieden dan het in de ruimtelijke ordening toepassen van het instrument van de verdelende rechtvaardigheid. Dat is volgens Teulings ‘de dood in de pot.’

Als er iets is dat de studie Stad en land leert, is het dat succes succes aantrekt. ‘Dus is het: go with the f ow.’ De onderbouwing van die wijsheid is te vinden in de grondprijzen, meer precies hoe die tot stand komen. Het interessante van de studie is namelijk dat duidelijk wordt welke externe factoren in hoge mate bepalend zijn voor de prijsverschillen. Anders gezegd, de waardeverschillen zijn te verklaren.

Zo is het mogelijk om de maatschappelijke waarde van publieke voorzieningen per stad te berekenen. De waarde van bijvoorbeeld het totale aanbod aan podiumkunsten komt in Nederland uit op een bedrag van tussen de 30 en 50 miljard euro. Rekenend met een rendement van 5,5 procent, komt dat neer op circa 2 miljard euro per jaar. Om het iets concreter te maken: de bijdrage van concerten en theatervoorstellingen in hartje Amsterdam is becijferd op 525 euro per vierkante meter grond.

‘Bijna 80 procent van de grondprijsverschillen is op die manier te verklaren’, zegt Teulings. ‘De aanwezigheid van bedrijven en goede bereikbaarheid is net zo belangrijk als de aanwezigheid van culturele voorzieningen, natuur, horeca, luxe winkels en een historische binnenstad. Onmiskenbaar zien we de opkomst van de aantrekkelijke consumptiestad, naast de productiestad. Die twee versterken elkaar.’

Productie- en consumptieve voorzieningen zijn dus de drijvende krachten achter grondprijsverschillen. Dat maakt dat de grondprijzen in het centrum hoog zijn. Mensen die er willen wonen, willen gebruik maken van die voorzieningen en zijn bereid daar extra voor te betalen. De hoge grondprijs leidt tot een hoge bevolkingsdichtheid en relatief kleine percelen. Extra voorzieningen trekken vooral hoger opgeleide mensen aan. Daar profiteren ook de bedrijven weer van: de productiviteit gaat omhoog, vooral vanwege het schaalvoordeel.

Dogma van gemengde wijk

Het streven naar zo hoog mogelijk grondprijzen - nogmaals, economisch gezien optimaal - staat echter haaks op het dogma van de gemengde wijk. Omwille van de sociale cohesie is daar iets voor te zeggen, maar het draagvlak voor goede voorzieningen wordt erdoor versplinterd. ‘En daarmee ook de mogelijkheid om ze te realiseren,’ waarschuwt Stad en land.

Dat de overheid een sturende taak heeft, staat volgens de onderzoekers als een paal boven water. Dit omdat de markt niet perfect werkt. ‘De investering van één eigenaar in zijn onroerend goed verhoogt de waarde van belendende percelen. Die eigenaar betrekt dit positieve externe effect van zijn investering op het bezit van zijn buren echter niet in zijn investeringsbeslissing en dus wordt er minder geïnvesteerd dan vanuit maatschappelijk oogpunt wenselijk zou zijn. De markt faalt dus. Er is een markt voor overheidsinterventie en ruimtelijke ordening om dit marktfalen te repareren.’

Uit de grondprijsverschillen-analyse blijkt dat vooral gemeenten met een relatief hoog percentage hoog opgeleide inwoners goed boeren. Voorbeelden zijn Amsterdam, Den Haag, Utrecht en Nijmegen met ieder ruim 45 procent hoger opgeleiden van de totale beroepsbevolking. Daar zijn de uurlonen het hoogst, evenals de baandichtheid per vierkante kilometer. Dat heeft alles met het opkomende belang van de kenniseconomie te maken.

Door een puur economische bril bekeken, zouden gemeentebestuurders meer mogelijkheden moeten krijgen de aantrekkelijkheid van hun stad voor deze hoogopgeleide kenniswerkers te beïnvloeden. Het vergroot de kans op een extra boost. Het ontbreekt gemeentebesturen echter aan middelen. Nederland zou economisch gezien beter af zijn als gemeenten grondbelasting zouden mogen heffen. Gemeenten hebben dan de juiste prikkel om grondwaarde te maximaliseren.

In Nederland vormen gemeentefonds en specifieke uitkeringen echter de voornaamste inkomstenbron. Extra jammer volgens het CPB is dat de algemene uitkering aan gemeenten wordt betaald uit belastingen die vooral over arbeid worden geheven. Gemeenten hebben wel inkomsten uit een belasting op bezit op grond van de Wet waardering onroerende zaken, maar deze vormt slechts een klein deel van de inkomsten.

Wel zijn er in Nederland nog twee andere belastingen gebaseerd op de huizenprijs: het huurwaardeforfait en de overdrachtsbelasting. Maar deze belastingen verdwijnen in de algemene middelen van het Rijk. Opnieuw jammer, want ze zouden ‘een lokale bestuurder uitstekende prikkels geven om in een optimaal voorzieningenpakket te investeren.’

Het CPB staat een overheveling van die belasting voor naar de gemeenten. Samen met de Onroerendezaakbelasting valt ze dan rechtstreeks 7,6 miljard euro toe. Hoewel nog beperkt tot 16 procent van hun inkomsten, kunnen gemeenten er in grotere mate lokale publieke voorzieningen mee financieren.

Zonder tussenkomst van de herverdeling via het gemeentefonds krijgen gemeenten op die manier de juiste prikkels om hun belastingbasis (verder) te maximaliseren. Het biedt lokale overheden bijvoorbeeld de mogelijkheid loonsubsidies te verstrekken om extra werknemers aan te trekken door minder belasting te heffen op grond. Door die subsidie op grond stijgt volgens de economische theorie het loon, vanwege het gegeven dat met de toegenomen schaal van een bedrijf ook de gemiddelde productiviteit toeneemt.

De financiering van lokale publieke voorzieningen via een loonbelasting, zoals het dus nu gebeurt, doet precies het omgekeerde: lonen in de stad liggen hoger dan op het platteland, maar dat surplus wordt via de inkomstenbelasting extra belast.

Verder zijn er te veel geldstromen die van het Rijk richting gemeenten lopen waarbij Den Haag aan de knoppen wil blijven zitten, aldus de onderzoekers. De betrokkenheid van één of meer hogere niveaus leidt er slechts toe dat lagere overheden wachten met urgente projecten, simpelweg omdat men zich eerst wil verzekeren van rijksgeld.

Het CPB: ‘Een orgaan gaat erover, of niet. Zo niet, dan kan het er zich ook beter niet mee bemoeien.’ In dat opzicht past Stad en land volgens Teulings perfect bij het decentralisatiebeleid van het kabinet. De studie trekt die kabinetslijn door op het gebied van de ruimtelijke ordening tot een ‘vergaande decentralisatie’ naar gemeenten en stadsgewesten.’ Voor het Rijk ziet het CPB alleen nog een rol op het terrein van de verbindingen tussen grootstedelijke agglomeraties.

De achtergrond van de meest externe effecten op de grondprijs zijn schaalvoordelen. Daarbij geldt in grote lijnen: hoe groter, hoe beter. Met eenzelfde bril wordt naar de bestuurlijke inrichting van ons land gekeken. Om kort te gaan: ook dat ontkomt niet aan schaalvergroting.

De economen vinden dat er lang genoeg is gefilosofeerd over een grondige verbouwing van het huis van Thorbecke. Het drie verdiepingen tellende huis - 160 jaar geleden neergezet - is ‘ernstig toe aan een opknapbeurt.’ Fijntjes wordt verwezen naar het bedrijfsleven, waar geen organisatiemodel heilig is en de afgelopen decennia voortdurend nieuwe constructies zijn opgetuigd.

Huis van Thorbecke

Het CPB pleit voor een hervorming van Thorbecke’s huis. Daarin is, uitgaande van een economisch zo optimaal mogelijk bestuurlijk ingericht Nederland, eigenlijk niet langer plaats voor de provincie. Althans, niet in hun huidige vorm. De schaal van de gemeenten wordt opgekrikt tot die van agglomeraties of stadsgewesten, terwijl deelgemeenten verdwijnen.

Allereerst vindt het CPB een centralisatie van de besluitvorming binnen stadsgewesten gewenst. Binnen veel stedelijke agglomeraties zijn er meerdere gemeenten, die volgens het planbureau ‘de neiging hebben elkaar voor de voeten te lopen’ en in ieder geval elkaars slagkracht verminderen. Dat helpt niet bij het tot stand brengen van publieke voorzieningen. Anders gezegd: de stad wordt niet aantrekkelijker, waardoor de stijging van de grondprijs suboptimaal is.

‘Stadsregio’s zijn een goede vorm van decentralisatie’, zegt Teulings. De grenzen van een stadsregio kunnen wat hem betreft samenvallen tot waar de effecten op de grondprijs reiken. Dat zou wel eens zover kunnen zijn tot waar de centrumstad nog een substantiële forensenstroom trekt. Uitgaande van dat woon-werkverkeer beslaat Amsterdam de zeshoek, Hoorn-Castricum- Zandvoort-Warmond-Hilversum- Almere. Haarlem valt daar volledig binnen.

Omdat het om de grootste stedelijke agglomeratie van Nederland gaat, is deze reikwijdte – lees: stadsregiogrens – een bovengrens voor wat men voor andere stedelijke agglomeraties kan verwachten. Het CPB vraagt zich verder af of de huidige stadsdeelgemeenten niet te veel bevoegdheden hebben. Op sommige vlakken vormen ze het levende bewijs dat decentralisatie van het openbaar bestuur te ver kan gaan.

Als voorbeeld wordt hun bemoeienis met kroegen en winkelcentra aangehaald. Hun aanwezigheid en de waardering daarvan is medebepalend voor de hoogte van de grondprijs, het overschrijdt in veel gevallen de grenzen waar het bestuur van de deelgemeente het voor het zeggen heeft. Het deelgemeentebestuur heeft doorgaans vooral oog voor de directe omwonenden, die vaak problemen hebben met de lawaai- en parkeeroverlast.

'Een te laag schaalniveau van het openbaar bestuur geeft overdreven gewicht aan de belangen van direct omwonenden ten koste van degenen die op wat grotere afstand van de voorzieningen profiteren. Deelgemeenten hebben dus voor tal van beslissingen een te laag schaalniveau.

Dat geldt in het bijzonder voor deelgemeenten in stadscentra, omdat juist stadscentra het draagvlak bieden voor voorzieningen met een groot bereik, en dat een deelgemeente dus onvoldoende rekening houdt met de grensoverschrijdende belangen’, aldus de CPB-studie. Teulings noemt de bemoeienis van het Amsterdamse stadsdeel Centrum met het Rijksmuseum als voorbeeld.

Een ander gevolg van de analyse is dat een inrichting van Nederland op basis van de grondwaarde, geen duidelijke rol voor provincies overlaat. Hun grenzen lijken in de praktijk zelden of nooit een zinvolle afbakening van een gebied waarbinnen een wezenlijk deel van de ruimtelijke effecten op de prijs van een perceel zich afspelen. Wat dat betreft lijkt de provincie in de meeste gevallen geen logische eenheid van besluitvorming.

De grenzen van een stadsregio kunnen het best samenvallen met de reikwijdte van de effecten van de centrumvoorzieningen op de grondprijzen. Dat maakt dat veel steden net een maatje te klein zijn en er voor de meeste provincies eigenlijk geen legitimatie is voor het voorbestaan in hun huidige vorm. Over hoeveel gemeenten er op die manier overblijven, meldt het rapport niets concreets. ‘Dat leidt alleen maar tot een slagveld’, aldus Teulings.

Stad en land

De studie Stad en land is gebaseerd op een analyse van niet publiek beschikbare data. In het belang van de beleidsvoorbereiding zou die informatie volgens het CPB wel openbaar beschikbaar moeten zijn. Dat geldt eveneens voor andere bronnen van informatie over grondprijzen.

‘De centrale overheid zou permanent gegevens over de actuele grondwaarde en de achterliggende oorzaken van variatie en dynamiek beschikbaar moeten hebben, ook voor het publieke debat’, aldus het planbureau. Ingewikkeld is dat niet, want via het kadaster en af te leiden informatie uit de overdrachtbelasting heeft het Rijk de meest cruciale informatie in eigen hand.

Het totale grondwaardesurplus van grond met woonbestemming bedraagt 340 miljard euro. Dat correspondeert met een jaarlijkse opbrengst van zo’n 15 miljard euro (3 procent van het BBP). Volgens het CPB gaat het om een onderschatting van de waarde van grondprijzen in centra, omdat in de studie alleen wordt gekeken naar grondgebonden woningen, niet naar appartementen omdat informatie over grondprijzen onder appartementencomplexen niet beschikbaar was. Evenmin zijn grondprijzen met een commerciële bestemming meegenomen.

Klik hier voor de feiten en cijfers rond grootstedelijke agglomeraties