‘Minder ambtenaren, meer ministers’

De Rijksdienst kan met twee- tot drieduizend beleidsambtenaren minder uit de voeten dan de huidige tienduizend beleidsambtenaren. Dat is mogelijk door het beleid in dertig tot 35 beleidsclusters te groeperen die elk circa tweehonderd ambtenaren tellen. Dit idee opperde de secretaris-generaal voor de Vernieuwing van de Rijksdienst Roel Bekker in zijn afscheidsspeech. Bekker was als topambtenaar de afgelopen drie jaar verantwoordelijk voor de verkleining van de rijksdienst. ‘Voeg daar nog enige staf aan toe, dan kom je toch enige duizenden beleidsambtenaren lager uit dan de tienduizend van nu’, aldus Bekker afgelopen dinsdag in de Haagse Ridderzaal. Bekker wees er op dat drukke beleidsclusters als de directoraten-generaal voor gezondheidszorg en de generale thesaurie al relatief klein zijn.

Het werk van het Rijk kan verder effectiever door bijvoorbeeld geen subsidies meer te verschaffen beneden een bepaalde grens. ‘Wij kennen veel kleine subsidies die in combinatie met strenge eisen op het gebied van financieel beheer een groot beslag leggen op de ambtelijke dienst.’ Bundeling zou ook helpen, bijvoorbeeld alle inkomensafhankelijke subsidies concentreren bij de Sociale Verzekeringsbank en alle zaakgerichte subsidies bij het Agentschap NL, in plaats van verspreid over meerdere ministeries.

Uitvoeringswerkzaamheden moeten niet bij ministeries worden ondergebracht. Bekker hekelde daarom het besluit om de Informatie Beheer Groep terug te brengen naar het ministerie van Onderwijs. ‘Uitvoeringswerkzaamheden onder een ministerie brengen, draagt bij aan de omvang van het ministerie maar ontbeert elke efficiencyoverweging.’ Bekker greep zijn afscheid aan om te pleiten voor een herschikking van de ministeries van Binnenlandse Zaken, Justitie, Vrom, Verkeer en Waterstaat, VWS en mogelijk Landbouw.

Bekker pleitte voor een nieuw ministerie voor de Gebouwde Omgeving waarin Ruimte, Verkeer, Waterstaat, Bouw en het grondgedeelte van Milieu (zoals geluidhinder, bodemvervuiling en afvalverwerking) opgaan. Veiligheid, nu nog bij Binnenlandse Zaken en Justitie, zou een apart ministerie kunnen zijn. De werkwijze van het Rijk zou versterkt worden als het Directoraat Generaal Organisatie en Bedrijfsvoering Rijk wordt overgebracht van Binnenlandse Zaken naar Financiën. ‘Bedrijfsvoering ontbeert nu vaak de macht van het geld waardoor men zijn toevlucht neemt tot andere machtsmiddelen zoals ver doorgevoerde regelgeving of procedurele hindermacht. Door budget en bedrijfsvoering te combineren zoals in Canada, Denemarken, Australië of Frankrijk krijg je echte slagkracht.’

Twaalf

Het resterende deel van Binnenlandse Zaken zou Bekker combineren met lokale onderwerpen van het ministerie van VWS, zoals de Wmo, sociaal beleid, openbare gezondheidszorg en sport. Verder zou er een nieuw ministerie voor Klimaat en Energie moeten komen. Het handhaven van een zelfstandig ministerie van Landbouw is afhankelijk van de Nederlandse positie in Europees verband. In de visie van Bekker blijven er circa twaalf ministeries.

Bekker is geen voorstander van minder ministers zoals de Raad voor het openbaar bestuur vorige week bepleitte. De vertrekkende secretaris-generaal voor de Vernieuwing van de Rijksdienst wil juist meer ministers. Bekker wees er op dat een klein kernkabinet van zeven ministers nergens ter wereld bestaat. ‘De voorstanders van zo’n kleine raad van bestuur gaan er ten onrechte van uit dat verkleining van het aantal deelnemers aan het overleg automatisch de kwaliteit van de besluitvorming bevordert. Vermindering van het aantal politici lijkt een redelijke oplossing als er te weinig werk zou zijn voor politici, maar dat hoor ik niemand zeggen. Of als hun werk gemakkelijk door ambtenaren kan worden overgenomen, maar ook dat hoor ik niet. Bovendien: het Rijk is geen bedrijf dat je efficiënt runt met een soort Raad van Bestuur, de overheid is een politiek- bestuurlijk systeem waar verscheidenheid, overleg en checks and balances belangrijke kenmerken van zijn.’

Zweden is volgens Bekker een goed voorbeeld voor Nederland. Dat land telt negen miljoen inwoners, heeft 21 ministers en 349 Kamerleden. De uitvoering staat op afstand in zbo’s net als in Nederland. Er zijn circa 5000 beleidsambtenaren. De woordvoerders van de ministers zijn politiek benoemd en stappen gelijk met de minister op. ‘De conclusie: Zweden heeft een kleiner beleidsdomein maar dat is wel politieker, zoals ook blijkt uit het naar verhouding veel grotere aantal wetten dat zijn oorsprong vindt in het parlement.’ Volgens Bekker dwingt de omvang van het internationale overleg ook tot de keuze voor meer in plaats van minder ministers. ‘Nagenoeg alle EU-landen hebben tenminste dertien ministers die redelijk vergelijkbare portefeuilles hebben. Daar moet je op het niveau van minister bij zijn. Natuurlijk mag daar ook een staatssecretaris heen, maar dan heb je meer staatssecretarissen nodig en zou het aantal bewindslieden gelijk blijven. Maar staatssecretarissen tellen in Brussel toch minder en moeten wachten tot de minister van Malta het woord heeft gehad en dat is te laat.’

‘Eind aan ambtenarenstatus’
Het onderscheid tussen ambtenaren en particuliere werknemers is niet meer van deze tijd, meent Roel Bekker. Het behouden van een speciale status voor ambtenaren is inefficiënt en kostbaar. Ook werkt het discriminerend voor ambtenaren. ‘Het geeft een argument voor niet-marktconforme arbeidsvoorwaarden en het houdt alle onterechte vooroordelen over ambtenaren in stand’, aldus Bekker bij zijn afscheid. De bijzondere status van ambtenaren is vastgelegd in de Ambtenarenwet 1929. ‘Dat is inmiddels een bijna onleesbare en in ieder geval ongelezen wet die het beeld oproept van weliswaar ijverige ambtelijke mieren maar wel mieren die aan allerlei regels moeten worden gebonden, omdat ze anders in allerlei zonden zouden vervallen.’ Volgens Bekker, die bijzonder hoogleraar arbeidsverhoudingen in Leiden is, zou in de nieuwe ambtenarenwetgeving de ambtenaar ook de mogelijkheid moeten krijgen om de Kamer rechtstreeks te informeren om zo de druk bezette minister te ontlasten. ‘Wat is er tegen om ambtenaren veel vaker en zonder de minister als chaperon de Kamer informatie te laten verschaffen, iets wat in het Verenigd Koninkrijk heel normaal is.’ Volgens Bekker zouden de secretarissen-generaal, jaarlijks in het openbaar verantwoording moeten afleggen over het door hen gevoerde beheer. ‘Dat is een goede prikkel om er bovenop te zitten als SG en het geeft bovendien ambtenaren een gezicht, verbetert de kwaliteit van de informatie en brengt de minister niet in de nadelige positie te moeten doen alsof hij of zij alles weet.’