Raadsakkoord: uit NOODZAAK of overtuiging?

Versnippering belangrijke oorzaak

Steeds meer gemeenten experimenteerden de afgelopen bestuursperiode met een raadsakkoord als alternatief voor het traditionele coalitieakkoord. De kans is groot dat er de komende maanden meer gemeenten bijkomen die dat doen. Soms tegen wil en dank.

Nieuw? Een raadsakkoord? In Zwijndrecht niet echt. De gemeente sloot in 2018 haar derde raadsbrede programma, zoals ze de constructie daar noemen. En het moet raar lopen als de vorige week aangetreden nieuwe raad zo meteen weer voor het ouderwetse coalitieakkoord kiest. De gemeente had geen nieuwkomers dit jaar: alleen de acht partijen die zich al jaren achter het raadsprogramma scharen, deden mee aan de verkiezingen. Maar veel andere gemeenteraden zijn zoekende naar alternatieven voor het traditionele coalitieakkoord, ziet docent en onderzoeker staatsrecht Lianne van Kalken.

Van Kalken, verbonden aan de Erasmus Universiteit Rotterdam, doet al enige tijd onderzoek naar raadsakkoorden. In de formaties staat ze gemeenten en raadsleden bij met adviezen daarover. De onderzoeker, zelf raadslid voor Groen- Links in de gemeente Vlaardingen, schreef het rapport Een routekaart voor raadsakkoorden, samen met hoogleraren Geerten Boogaard en Martijn van der Steen. In het rapport onderscheidt het drietal zes varianten van akkoorden in de gemeenteraad. Met op de flanken het traditionele coalitieakkoord aan de ene kant en het raadsbrede akkoord, gesloten met (vrijwel) de gehele raad aan de andere kant.

Bij die laatste variant is er helemaal geen sprake meer van een oppositie of coalitie – iedereen doet mee. Wethouders worden raadsbreed en vaak zonder partijkleur gezocht. Deze variant kwam volgens de onderzoekers in de afgelopen bestuursperiode slechts in een viertal gemeenten voor: Enkhuizen, Hilvarenbeek, Zwijndrecht en Smallingerland. De meeste gemeenteraden die in de afgelopen vier jaar met een raadsakkoord werkten, kozen voor tussenvarianten.

Zo waren er bijvoorbeeld gemeenten die een coalitie van partijen samenstelden die vervolgens de wethouders leverden. Tegelijkertijd werd het opstellen van de agenda voor de komende vier jaar aan de gehele raad – of een groot deel daarvan – overgelaten. Het begrip raadsakkoord, soms ook raadsprogramma of -agenda genoemd, zien de makers van het rapport daarom als een parapluterm voor verschillende varianten van akkoorden in gemeenteraden. De gemeenschappelijke factor: het akkoord wordt gesloten door meer partijen dan getalsmatig nodig voor een meerderheid.

Meningsverschillen

Van Kalken ziet dat gemeenteraden die raadsbreed werken vaak niet doorhebben welke variant bij hen van toepassing is. ‘Veel gemeenten hebben niet van tevoren bedacht hoe ze het aan willen pakken. Daar kwamen ze al pionierend achter. Ik adviseer gemeenten daarom ook: bedenk van tevoren goed wáárom je raadsbreed wil werken en welke vorm daarbij past.’

Gemeenten die raadsbreed gaan werken, vergeten bovendien vaak procesafspraken te maken. ‘Over de vraag wie verantwoordelijk is, wie welke rol heeft. Maar ook zoiets als: wat gaan we doen als een wethouder opstapt en hoe gaan we met elkaar om?’

Het ontbreken van duidelijke kaders zorgt daarnaast met name voor wethouders voor hindernissen, zegt Jeroen van Gool, directeur van de Wethoudersvereniging. Raadsakkoorden beschrijven vaak niet meer dan het te volgen beleid op hoofdlijnen. Over de interpretatie van die hoofdlijnen kunnen volgens Van Gool nog behoorlijke meningsverschillen bestaan tussen partijen. Het college gaat aan de slag met de uitvoering van het akkoord, maar in de praktijk blijkt vervolgens met enige regelmaat dat een college bepaalde afspraken anders interpreteert dan sommige raadsleden. ‘Dan ontstaan er scheurtjes en blijkt de raad toch niet zo unaniem te zijn als eerst’, zegt hij.

Een voorbeeld? Een raad kan unaniem op hoofdlijnen besluiten dat er meer woningen nodig zijn, maar waar die dan precies moeten komen, of wat de verhouding tussen sociale woningbouw en vrije sector of koop en huur precies wordt, daarover kunnen nog onenigheden bestaan. Het slagen van raadsbreed werken staat of of valt volgens Van Gool met hoe er wordt omgegaan met dergelijke meningsverschillen. ‘Als raadsleden zelf met elkaar in discussie gaan over de juiste interpretatie, dan werkt het goed. Toch zijn er ook raden die in een dergelijke situatie alle pijlen op het college richten, met het verwijt dat het de opdracht niet goed heeft begrepen.

Vaak zonder uitleg wat die opdracht dan had moeten zijn. Het wordt lastig voor wethouders wanneer de discussie over de juiste interpretatie niet plaatsvindt in de raad, maar zich volledig richt op het college.’ Colleges hebben daarbij volgens hem wel de taak om regelmatig bij raden te peilen hoe hoofdlijnen geïnterpreteerd moeten worden. De raad moet bovendien worden geïnformeerd als het college van gemaakte afspraken afwijkt. ‘Daar schiet de communicatie van colleges richting raden nog wel eens te kort’, aldus Van Gool.

Versnippering

In Velsen werd in 2018 voor het eerst gestart met een raadsakkoord. De raad lijkt al met al overwegend enthousiast, zo leert een evaluatie door het Periklesinstituut. Een van de deelnemers van de evaluatie sprak van een ‘blijvend experiment’. Toch draagt het rapport de titel Lessen in samenspel. Ook in die evaluatie was de belangrijkste aanbeveling: geef het college een duidelijke opdracht mee. ‘Feitelijk is het werken met een raadsakkoord het heruitvinden van de samenwerking in het gemeentebestuur toe’, zo licht Perikles-directeur John Bijl toe.

Volgens zijn evaluatie had ook deze gemeente nog wel eens last van rolverwarring tussen raad en college. Het gebeurde dat raad en college op elkaar wachtten, omdat er geen afspraken lagen over bij welke partij het initiatief lag. 56 gemeenten startten na de verkiezingen van 2018 met een raadsakkoord. Dat waren er al 22 meer dan in 2014. Bijl adviseert een bestuurlijke planning en prioriteitenlijst: een ‘raadskalender’ met daarin de letterlijke planning en agenda van de raad. Het past in de observatie van Van Kalken dat procesafspraken bij gemeenten die raadsbreed werken vaak ontbreken. De toenemende vraag naar raadsakkoorden is volgens Van Kalken ten dele te verklaren door de steeds meer versnipperde gemeenteraden. In Enkhuizen bijvoorbeeld, waar de gemeenteraad uiteindelijk koos voor een raadsbreed akkoord, de uiterste variant van het raadsakkoord. De raad stelde raadsbreed een agenda op, wethouders werden via een sollicitatieprocedure gezocht. Een consensusoplossing, omdat de raad er met tien fracties verdeeld over zeventien zetels in coalitieonderhandelingen niet uitkwam. ‘Geen hele solide basis’, erkent Eduard van Zuijlen, de burgemeester van de gemeente.

Ook Van Gool vindt een raadsbreed akkoord niet het redmiddel om een versnipperde raad een stem te geven. ‘Dan ga je op zoek naar dusdanige abstractheden waar niemand tegen kan zijn. Vervolgens stuur je het college met een onmogelijke opdracht op pad. Vroeg of laat komen de onderwerpen een keer op de agenda en moet er over het detail besloten worden.’

De Enkhuizer burgemeester vindt ook dat je met een raadsbreed akkoord ‘de discussie eigenlijk een beetje voor je uitschuift’. Toch ziet hij de voordelen: ‘De macht ligt hier echt bij de gemeenteraad, zonder dat er aan de voorkant al richting wordt gegeven aan besluiten in coalitieonderhandelingen. Daarnaast is het natuurlijk harstikke transparant.’ Het raadsbrede akkoord hield in Enkhuizen geen stand en klapte na drie jaar. Heel anders is de situatie in Zwijndrecht, die andere gemeente met een raadsbreed akkoord. Het raadsprogramma wordt er al twaalf jaar door de gehele raad omarmd. ‘Breed draagvlak is cruciaal’, ziet burgemeester Van Zuijlen in. Een raadsbreed akkoord uit consensusoplossing, zoals in ‘zijn’ Enkhuizen, beveelt hij daarom ook niet aan. ‘Een gemeenteraad moet zo’n constructie écht willen en ook de consequenties ervan accepteren.’