Het hoogste orgaan

Wie ooit een reünie of familieweekend heeft georganiseerd weet het: met grote groepen is het lastig besturen. Dat ontdekte ook het Franse parlement toen het ging regeren nadat het zich had ontdaan van de koning. Dus koos men een dagelijks bestuur onder leiding van Maximilien de Robespierre. Dit 'comité de salut public' had weinig geduld met tegenspraak. De guillotine draaide overuren. Deze functie-invulling was iets te daadkrachtig en Robespierre werd zelf een kopje kleiner gemaakt. Het loste niets op. De staat ging failliet, de vijanden stonden aan de grenzen en Napoleon Bonaparte greep de macht.

Ooit maakte ik een gemeenteraad mee waarin één lid steeds uitriep dat hij het hoogste orgaan was. Duidelijk een gevalletje van een Napoleon in de zaal. Over de vraag wat het hoogste orgaan in een democratie is, kan een flinke filosofische boom worden opgezet. De filosoof Jean-Jacques Rousseau beredeneert dat de ‘volonté générale’ het hoogste gezag is. Het is een abstract begrip, vooral omdat Rousseau stelt dat deze ‘algemene wil’ zich niet laat vertegenwoordigen. Verkiezingen brengen volgens Rousseau de wil van individuen en groepen tot uitdrukking en niet de algemene wil. Voor de filosoof Montesquieu heeft een democratie geen hoogste orgaan. Hij beschrijft het belang van een scheiding van machten om een land te besturen en de vrijheden te bewaken: de wetgevende, uitvoerende en rechtsprekende macht.

In veel democratieën kiezen de inwoners, los van een volksvertegenwoordiging, afzonderlijk de uitvoerende macht zoals een president, burgemeester of gouverneur. Wij zijn in naam een monarchie waarin de Kroon bewindslieden benoemt. In werkelijkheid hebben we een ondoorzichtig gezelschapsspel dat ‘formeren’ heet. Een beetje zoals het Franse parlement een dagelijks bestuur samenstelde, maar dan zonder guillotine.

Er zijn grote verschillen tussen gemeenten in hoe dualistisch de verhoudingen tussen gemeenteraad en college van B&W zijn. In de ene gemeente zijn moties verzoeken waarbij het college beziet of het die kan uitvoeren. In een andere gemeente lijken moties op bevelen die op straffe van politieke consequenties moeten worden uitgevoerd. Coalitieakkoorden bestaan in sommige gemeenten uit afspraken tussen fracties waarbij het dagelijks bestuur vooral aan het college wordt overgelaten. In andere gemeenten is een coalitieakkoord bijna een werkinstructie voor college en ambtelijke organisatie. Het maakt uit in wat voort soort gemeente je werkt of je als overheidsmanager een coalitieakkoord in de bureaulade kunt opbergen of beter op je nachtkastje kunt leggen.

Ruim een eeuw na de Franse revolutie riep de communistische partij in Rusland zichzelf uit tot hoogste orgaan en vestigde een éénpartijstaat. De secretaris, Jozef Stalin, greep al snel de macht door zijn tegenstanders te liquideren. Terwijl in Frankrijk en Rusland de bestuurders bezig waren om elkaar uit te schakelen, werden belastingen geïnd, het vuilnis opgehaald, paspoorten verstrekt en vergunningen verleend. Ambtelijke organisaties zijn als ‘vierde macht’ de steun en toeverlaat in het dagelijks leven van burgers.

In een democratie zijn macht en invloed geen ‘zero sum game’ waarbij het aandeel van de één ten koste gaat van een ander. Een democratie kent een voortdurende uitruil van meningen en belangen waarbij besluiten worden genomen, beweging ontstaat en dingen tot stand komen. Dat is weinig revolutionair en het lijkt op polderen. En daar zijn we in Nederland heel goed in.