Pas op met politieke gedragscodes

In de meeste gemeenten is er één gedragscode voor zowel de raadsleden, de burgemeester als de wethouders.

De code is op basis van de Gemeentewet verplicht, bezit het rechtskarakter van een interne regeling en beoogt de integriteit van raadsleden en bestuurders te waarborgen. Het is geen besluit in de zin van de Awb en derden kunnen op het bepaalde geen beroep doen.

De inhoud van deze codes is soms vrij onbestemd. Ze kunnen bepalingen bevatten over bijvoorbeeld declaratiegedrag, minder geschikte nevenfuncties, gebruik van gemeentelijke voorzieningen voor privédoeleinden, aannemen van schenkingen et cetera.

In 2011 deed de Nationale Ombudsman onderzoek naar de wijze waarop de gemeenteraad van Laren uitvoering had gegeven aan de in 2008 vastgestelde gedragscode. De Ombudsman boog zich daarbij tevens over de juridische status van deze gedragscode. Een en ander werd als volgt verwoord: ’Door het opstellen van een gedragscode ontstaat een concrete gedragslijn voor bestuurders, waaraan zij zich zullen moeten houden. Van de code gaat geen directe of indirecte formele binding uit. Onduidelijk is tevens hoever de raad kan gaan tegenover een lid dat zich niet aan de code houdt en welke bevoegdheden de raad kan inzetten. Vooralsnog is de overheersende gedachte dat de raad niet verder kan gaan dan het in politieke en morele zin aanspreken van zijn leden op naleving van de code.’

Ook Cees Versteden heeft gewezen op het beperkte juridische karakter van de gedragscodes en op het gevaar dat van die codes politiek misbruik kan worden gemaakt. Voor de publicitaire wereld bestaat er geen verschil tussen onrechtmatig handelen en overtreding van een gedragscode. Ook in dat laatste geval wordt met het grootste gemak geconstateerd dat er onrechtmatig is gehandeld en dat het voor het raadslid of de bestuurder tijd wordt om op te stappen. Indien de gedragscode een slechts beperkte juridische status heeft jegens raadsleden, dan geldt dat uiteraard ook voor politieke ambtsdragers, zoals de burgemeester en de wethouders.

Een belangrijk verschil is echter dat een raadsmeerderheid weinig tot geen sanctie-instrumenten heeft jegens individuele raadsleden. De staatsrechtelijke positie van een raadslid is erg sterk. De raad als bestuursorgaan kan tegen raadsleden weinig ondernemen. Bij schending van de gedragscode zijn die mogelijkheden zelfs geheel afwezig.

Voor de wethouders ligt dat anders. Ook bij de overtreding van niet-juridische regels, zoals gedrags codes, kunnen raads meerderheden gedrag van wethouders sanctioneren en wel in die zin dat ‘verlies van vertrouwen’ kan worden geconstateerd, met daaraan verbonden politiek ontslag. Bij de burgemeester kan een vertrouwensbreuk eveneens vergaande gevolgen hebben. De ontslagbevoegdheid voor de burgemeester blijft echter uiteindelijk een bevoegdheid van de Kroon, maar de Kroon zal een burgemeester die wegens overtreding van de gedragscode het vertrouwen van de raad heeft verloren niet de hand boven het hoofd kunnen houden.

Er zijn voorbeelden waarbij bestuurders vanwege een dreigende gedragscodekwestie in paniek raken en bijvoorbeeld gaan rommelen met hun declaraties, waardoor men pas dan echt of voor het eerst in onrechtmatige sferen terecht gaat komen.

In sommige gemeenten zijn de gedragscodes opgenomen in een gemeentelijke verordening. Die opname suggereert een sterkere juridische status, maar ook dan blijft het probleem dat de betreffende normen heel verschillend uit kunnen pakken voor raadsleden enerzijds en burgemeester en wethouders anderzijds. En ook dan blijft twijfelachtig of overtreding van deze richtlijnen voor politiek gedrag als onrechtmatig kan worden gekwalificeerd. Er is daarom wel reden om nog eens grondig te bezien of de gedragscodes wel over de gehele linie beantwoorden aan de doelen die daar destijds mee werden beoogd.