Ja, rechter mag politiek een plicht opleggen

De Urgenda-uitspraken roepen de principiële vraag op hoever de rechter mag gaan bij het corrigeren of gebieden van overheidsbeleid. Wanneer gaat de rechter echt op de stoel van de politiek zitten en komen grondbeginselen van de democratische rechtsstaat in de gevarenzone? Bij de opkomst van de rechtsstaat werd geredeneerd dat de rechter ‘la bouche de la loi’ – de mond van de wetgever – moest zijn. Dit bracht met zich mee dat de rechter de keuzes van de wetgever in alle opzichten moest respecteren en heel terughoudend moest zijn met het zoeken van eigen oordeelsruimte.

Die legistische redenatie is reeds lange tijd verlaten. Vooral vanaf het begin van de twintigste eeuw gingen de rechtmatigheidsoordelen van de rechter veel verder dan de vroegere wetmatigheidsoordelen. Beginselen en andere vormen van ongeschreven recht werden belangrijker en bij lacunes of onduidelijkheden in de wetgeving zocht de rechter steeds meer die vrije ruimte op om te oordelen, waarbij met regelmaat het overheidshandelen werd bekritiseerd en gecorrigeerd. Ook de veelal wat ruimere normering uit het internationale recht vormde hier nogal eens een aanknopingspunt. Maar dat steeds wel vanuit het principiële besef dat de autonomie van de rechter haar grenzen vindt in de door wetgever en politiek gemaakte keuzes.

Hoe moet in dat licht de Urgenda-uitspraak van het gerechtshof worden beoordeeld? In de eerste plaats is hier mogelijk een verstrekkende precedentwerking. Als deze Rubicon wordt overschreden, wordt de kans groter dat latere rechters hierin een voorbeeld zien. In de tweede plaats is een gebod tot overheidsbeleid toch wel iets anders dan een correctie van overheidsbeleid. Hier wordt op een heel groot dossier de overheid geboden om de uitstoot van broeikasgassen met een vierde deel te verlagen in een tijdsbestek van een luttele twee jaren. Dat is een forse opgave, hoezeer in politiek Den Haag ook brede consensus bestaat over dit voornemen. Hoe zou het zijn als de rechter een broeikasgasreductie van 40 of 50 procent zou hebben voorgeschreven? De realiteitswaarde van de dergelijke verplichtingen is van belang, maar ook het instrument van het gebod, hoe globaal ook geformuleerd. In een cassatieprocedure bij de Hoge Raad zal dit als ‘des Pudels Kern’ worden beschouwd.

Alles beslissend is echter de vraag of de rechter in de Urgenda-uitspraken de ‘rule of law’ voldoende in acht heeft genomen. Bieden de artikelen 2 en 8 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens (EVRM) voldoende aanknopingspunt voor de stelling dat de rechter op grond van deze normen de Nederlandse staat aan een welomschreven emissieverplichting kan binden? Daar zijn wel twijfels en op die grond kan het dubbeltje zomaar de andere kant op rollen.

De Urgenda-uitspraken lopen dus wel langs de rand, maar in principe moet bij een afdoende grondslag in het recht worden aangenomen dat de rechter wel degelijk de overheid tot handelen kan verplichten. Niet tot in detail, maar wel met een globale doelstelling die realiteitswaarde heeft. Via het recht beschermt de rechter de burger. En die bescherming is extra noodzakelijk in urgente zaken zoals het snel verslechterende klimaat.