Ernst Hirsch Ballin: ‘Ambtenaren, de meeste deugen’

Na een lange loopbaan als hoogleraar, minister, Raad van State- en WRR-lid gaat Ernst Hirsch Ballin in mei 2022 met emeritaat. Deze week publiceert hij een boek met een appel tot waakzaamheid tegen de uitholling van de rechtsstaat en een oproep tot proactief burgerschap. Een interview.

‘Betrokkenheid bij het belang van een goed werkende democratische rechtsorde en een houding van waakzaam burgerschap is mij van huis uit meegegeven. Mijn in Duitsland opgegroeide vader moest wegens zijn Joodse afkomst naar Nederland vluchten en heeft de bezetting hier overleefd, dankzij mensen die beseften wat er gebeurde; zij waren waakzaam en betrokken. Mijn moeder was een van hen. Daar zijn in de loop van mijn leven veel ervaringen bij gekomen, dichtbij, maar ook verder weg. Die gruwelijke oorlog in Oekraïne komt daar nu bij, en laat weer voelen hoe belangrijk democratie en rechtsstaat zijn. Dat alles heeft mijn studie- en loopbaankeuze voor het publiekrecht en de publieke zaak bepaald.

‘Waakzaam burgerschap betekent dat we steeds weer, ook nu in 2022 weer iets moeten leren en beter gaan doen dan we tot nu toe hebben gedaan. We moeten steeds opnieuw de waarden van de democratische en sociale rechtsstaat doordenken, daarvoor opkomen en tegenkrachten zoals het populisme geen kans geven mensen te misleiden. Er is veel aan de hand vandaag de dag. Niet alleen het nationalistisch populisme, maar ook het harde economische liberalisme heeft in landen waar het aan zulke waakzaamheid schortte, veel schade toegebracht, zoals in het Verenigd Koninkrijk door de Brexit. Onze houding tegenover het populisme moet helder en eenduidig zijn. Als we zulke partijen accepteren als politieke partners krijgen ze een legitimatie die schade toebrengt aan de democratische rechtsstaat.

‘Lang, misschien te lang zijn we wat te optimistisch geweest over de ontwikkeling van onze democratische rechtsorde, zeker na de val van de muur in 1989. We hebben de zwakke signalen van wat de rechtsstaat kan aantasten sindsdien te weinig onderkend. Politici en ambtenaren zijn in de afgelopen decennia te zeer in beslag genomen door economisch liberalisme. Binnen de overheid leefde het new public management, waarbij managementtechnieken uit het bedrijfsleven worden toegepast op publiek taken. De burger werd als klant gezien en we hebben te weinig oog gehad voor het borgen van rechten van mensen die kwetsbaar zijn. De reacties op het door burgers niet kunnen voldoen aan de eisen van de overheid waren vaak te hard. Hoewel vormen van controle deel moeten uitmaken van de handhaving van juridische normen, heb ik in mijn boek dit juridisch “instrumentalisme” bekritiseerd. Ik heb daar een opvatting van het recht tegenovergesteld die niet controle maar vertrouwen als kenmerkend doel van rechtsvorming ziet.’

Geestverwanten

‘Zeker, er zijn burgers met te weinig burgerschap, maar helaas zijn er ook leiders met te zwak leiderschap. Gelukkig heb ik ook in de politiek en ambtenarij steeds opnieuw mensen gezien die oog hadden voor de schaduwzijden van dit neoliberalisme, ook bij gemeenten en provincies. Dit waren mijn geestverwanten, die ik overigens in de breedte van het politieke spectrum tegenkwam; geestverwanten, niet per se partijgenoten. Daardoor zijn er ook steeds weer initiatieven om zwakke signalen wel tijdig op te pikken. Dankzij samenwerking tussen verschillende bestuurslagen zijn er nu bijvoorbeeld Veiligheidshuizen, waardoor kwetsbare kinderen en jongeren eerder worden waargenomen. Deze zijn opgericht rond 2008, in de laatste periode waarin ik minister was, en het wonder is dat ze daarna ook in stand zijn gebleven. Veiligheidshuizen zorgen in alle regio’s voor verbindingen tussen politie, Jeugdzorg, onderwijs en gemeenten.

‘Ook ons publiekrecht en de rechtspraak zijn belangrijk. Er is een hernieuwde waardering voor publiekrecht als bescherming van kwetsbare burgers en dat is versneld door de bankencrisis van 2007, de klimaatcrisis, de COVID19-crisis en nu de toeslagenaffaire. Ik bepleit een verdere herwaardering van ons publiekrecht ter bescherming van kwetsbare belangen. Daarbij is meer nodig dan verruiming van overheidsbudgetten, het gaat om een betere toepassing van beginselen.

‘Zo is in het publiekrecht en de rechtspraak nu eindelijk een herwaardering gaande van het evenredigheidsbeginsel, een hoopvol teken. De burger moet niet na een lichte overtreding onevenredig zwaar gestraft of geraakt worden, zie de Toeslagenaffaire. Hoewel dit beginsel al eerder in de Algemene Wet Bestuursrecht is verwoord, heeft in de bestuursrechtspraak nog veel te lang het verouderd domeindenken gedomineerd. Dat is het idee dat de rechter niet “op de stoel van het bestuur” mag gaan zitten. Te lang en te vaak heeft de bestuursrechter ook bij eigenlijk onevenredige bestuurlijke besluiten of -sancties alleen willen ingrijpen bij evidente willekeur, waarbij het criterium was dat “geen redelijk denkend mens” tot een bepaald bestuursoordeel had kunnen komen. Er is echter veel meer ruimte voor de rechter, zonder op de stoel van het bestuur te gaan zitten, om bestuursbesluiten serieus te toetsen aan beginselen, zoals het evenredigheidsbeginsel. De rechter die dat doet, zit gewoon op de eigen stoel.

‘We zien gelukkig recent een kentering, waarbij tot en met de hoogste rechtscolleges een breder idee is gegroeid over het borgen van de rechten van mensen. Ik wijs ook op recente uitspraken rond klimaatvraagstukken, waarbij de rechter rekening houdt met gerechtvaardigde belangen van toekomstige generaties, een soort intergenerationele solidariteit. Kortzichtigheid en halfslachtigheid krijgen in vernieuwende rechtspraak een antwoord dat niet alleen vermaant, maar ook dwingt tot correctie. De rechter confronteert hier de politiek met de dreigende schending van fundamentele rechten als gevolg van bestuurlijke onachtzaamheid.’

Karaktervoming

‘Om waakzaam burgerschap te versterken en instrumenteel denken te voorkomen, moeten we al beginnen aan de basis, in de opleiding van nieuwe generaties. Binnen ons universitair onderwijs, zoals hier in Tilburg, is karakterontwikkeling van nieuwe generaties studenten noodzakelijk en krijgt die ook gestalte. Zo zijn juristen straks beter in staat om niet alleen eenmaal gevormd beleid “op te schrijven”, maar kunnen en mogen zij al bij de vorming van beleid belangrijke juridische beginselen inbrengen. Ik geef ook mijn eigen ervaringen en voorbeelden in deze traditie door, want daardoor gaan ogenschijnlijk abstracte waarden voor studenten meer leven; het uitdagen van studenten om je in de levensverhalen van anderen te verdiepen en in te leven is heel belangrijk.

‘De ongewenste reductie in de taakopvatting van de rechterlijke macht en een meer proactief waakzaam burgerschap vergen wel een cultuurverandering. Juristen kunnen zich rechtsvergelijkend laten inspireren door ontwikkelingen in andere landen. Niet alleen studenten moeten wij opleiden in deze geest. Ook de huidige ambtenaren, bestuurders en rechters kunnen zich richten op een bredere constitutionele taakopvatting.’

Onderliggend vertrouwen

‘Ik ben in mijn loopbaan en ook in mijn boek kritisch over de opkomst van het rechts populisme, maar probeer wel aan te geven waar het vandaan komt. “Mensen die angst hebben, worden intolerant”, schrijft Sarah Wagenknecht. Dat wordt des te gevaarlijker wanneer politici ontdekken dat ze met het aanwakkeren van angst politiek kunnen bedrijven. Het type van sterk leiderschap dat zich dan aandient heeft weinig op met het primaat van het recht. Het gaat mij erom dat wij de teleurstellingen van mensen serieus nemen, maar de antwoorden die populistische partijen voorhouden als ondermijnend aan onze democratische beginselen ontmaskeren.

‘We moeten zaken rechtzetten als we zwakke signalen te laat hebben opgepikt en voorkomen dat mensen “sterke” politieke leiders gaan aanklampen. Dat hebben we soms wel, maar niet altijd goed gedaan. Zoals Emmanuel Levinas zei: we zijn half schuldig, half onschuldig. Borging van en ons inzetten voor mensenrechten vereist in ons democratische bestel waakzaam politiek leiderschap en burgerschap; een ethos dat zwakke signalen oppikt over ontwikkelingen die uit de hand kunnen lopen voor jezelf, anderen en toekomstige generaties. De WRR heeft dat bijvoorbeeld al eerder gedaan in zijn advies over het gebruik van big data door de overheid. Ik waarschuw tegen digitale dehumanisering, dat is echt een acute dreiging.

‘Met reden zijn burgers soms teleurgesteld in de overheid. Maar ook bij deze kritiek moet volgens mij het onderliggende gevoel over ons staatsbestel positief blijven. De meeste ambtenaren deugen, en mensen zien dat ook. Onder de kritiek, die ik ook verwoord, schuilt het vertrouwen dat verbeteringen zin hebben. Dat vereist betrokkenheid van burgers, zoals we nu zien bij de bereidheid ruimte te maken voor Oekraïense vluchtelingen. Wij zeggen “hoop doet leven”, maar het Duitse adagium Die Hoffnung stirbt zuletzt, leven doet hopen, is eigenlijk treffender, en in het perspectief van meer burgerlijke en politieke waakzaamheid zeer betekenisvol.’