Meesterknecht op Het Plein

Een nieuw kabinet, een nieuw geluid. Ook op de ministeries. Haags topambtenaar Mark Frequin zag op zes departementen tientallen ministers komen en gaan. Hij vertelt over de innige band tussen topambtenarij en bestuurders. Hoe ze elkaar opzoeken en nodig hebben.

Handen geschud, zoenen gegeven, tranen geplengd en bureaus uitgeruimd. Nog een warm afscheidswoord, de draaideur in, en hup het ministerie uit en het zwarte gat in. Vaarwel veilige haven, vaarwel warm bad. Adieu dienstauto, adieu catering op de werkkamer en adieu egards en loyale tassendragers, die zich inmiddels hebben gestort op de inwijding van de opvolger.

In de jaren tachtig BBC-comedyserie Yes Minister zijn politieke bestuurders hooguit incidenten in het leven van ambtenaren. Ministers komen en gaan, maar de ambtenarij blijft altijd bestaan. Die houdt het land aan de praat; ijdele en oliedomme ministers strooien alleen maar zand in de motor. Essentieel dus, in de ogen van permanent secretary op het ministerie van Administratieve Zaken Sir Humphrey Appleby in Yes Minister, om een nieuwbakken minister zo nodig een hak te zetten en snel handtam te maken. En dat lukt Sir Humphrey aardig.

Topambtenaar Mark Frequin is een groot fan van Yes Minister, net als premier Rutte, maar zo’n gedweeë minister heeft hij nog nooit meegemaakt. ‘Yes Minister is en blijft een knapgemaakte karikatuur. Je kunt een minister één keer een hak zetten, maar daarna is je rol uitgespeeld. Je bouwt juist een band op, waarbij het de kunst is om te zien wat de ander nodig heeft en waar je elkaar nodig hebt’, aldus de directeur-generaal (DG) Wonen en Bouwen bij het kersverse Wonen en Rijksdienst op het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.

Emotioneel
Mark Frequin is auteur van Ja minister - nee minister (2006) en van het dit jaar verschenen Met ministers op de tandem. Allemaal over zijn ervaringen als topambtenaar met bewindslieden van verschillende politieke pluimage op talloze departementen. Op BZK, waar hij sinds het opknippen van VROM zit, heeft hij als directeur-generaal in twee jaar tijd afscheid genomen van minister Donner (CDA) en nu dus van de ministers Spies (CDA) en Leers (CDA). Afscheid nemen van een minister, hoe is dat? Frequin: ‘Het is bijna niet te beschrijven hoe emotioneel dat is. Iedere dag heb je wel contact met elkaar gehad. Je sprak over moeilijke onderwerpen, je luisterde naar elkaar. Het contact is de laatste jaren alleen maar intenser geworden. Er gaat geen dag voorbij zonder een sms. Op de eerste dag moet je aan elkaar wennen. Dat kan heel snel gaan, zoals met Van der Laan en met Spies, of wat langer, zoals met Van der Hoeven, maar in alle gevallen is het afscheid pijnlijk. Je zit echt op een tandem, en niet zoals Sir Humphrey om op de rem te trappen, maar om samen een parcours af te leggen. Van de ene op de andere dag is die rit voorbij. Alsof de sneltrein tegen een stootblok dendert.’

Niet getreurd, want een perron verderop staat de nieuwe trein al klaar. In welke wagon plaats is voor de DG, en of het staan of zitten wordt,  is ook voor Frequin een raadsel totdat hij in de trein springt. Tot op het laatst wist hij bijvoorbeeld niet of zijn nieuwe politieke baas portefeuille-minister zou worden of staatssecretaris. De radiostilte die Rutte en Samsom verordonneerden, trof ook de ministeries. Ambtenaren mochten opties uitwerken voor de informateurs en doorrekenen, maar meepraten was er niet bij. Kreeg Frequin nog wel eens een sms van zijn nieuwe politieke baas voordat deze zich had gemeld op het ministerie, nu gebeurde dat niet. Pas toen het regeerakkoord op maandag 29 oktober door de fracties van VVD en PvdA was goedgekeurd, kon de ambtelijke top van BZK aan de slag.

Hoe ontvangt de ambtelijke top een nieuwe minister, in het geval van BZK twee ministers (Plasterk namens de PvdA en Blok namens de VVD)? Sir Humphrey Appleby overdonderde zijn minister gelijk met paperassen, want natuurlijk wilde de minister álles onder ogen krijgen. De belangrijkste beslissingen waren weggestopt in de derde tas, onderaan pagina 734, als de minister al in slaap was gevallen. Frequin: ‘Niet om de minister te overrompelen, maar om hem goed te informeren, was het gebruikelijk dat je ordners maakte waarin alles stond, maar als alles erin staat, lees je het niet. Met grote informatiemappen gebeurt wat volgens Wim Sonneveld gebeurde met alle goedbedoelde krentenmikken die op Koninginnedag op Soestdijk werden afgeleverd: achter de rododendrons gesodemieterd. Daarom hebben we nu korte introductiedossiers, eigenlijk een aantal A4’tjes met kernpunten.’

Mark Frequin belandde in 2010 als directeur-generaal bij BZK. Eerst belast met Wonen, Wijken en Integratie, de portefeuille die hij eerder bij het opgeknipte VROM had, en vanaf eind 2011 met Wonen, Bouwen en Integratie. Wonen en wijken viel onder minister Donner, later minister Spies, en integratie onder minister Leers. Dat was toen; wonen valt nu onder de nieuwe minister voor Wonen en Rijksdienst, die bij BZK inwoont, en integratie is naar de minister van Sociale Zaken. Het briefpapier kan weer met de vuilnisman mee. Wordt hij niet gek van al dat geschuif? Frequin: ‘In 2010 werkte ik voor vier ministers op drie ministeries. Nu heb ik twee ministers uitgeleide gedaan en twee ministers ontvangen. Ik houd van dynamiek, maar het is wel veel beweging in korte tijd. Nu wordt er bij BZK weer geschoven. Niemand vraagt wat je ervan vindt. Je doet het. Het is een roller coaster.’

Volgens DG Frequin realiseren politici zich onvoldoende wat ze overhoop halen als ze een ministerie opknippen of als ze een ministerie extra verantwoordelijkheden geven of juist afnemen. Mark Frequin: ‘De baas wisselt, de koers wisselt, de voorwaarden waaronder je het doet. Je wilt niet weten hoe veel tijd en geld het kost om een organisatie te splitsen. We zijn nu net klaar met de laatste resten van de opsplitsing van VROM in de richting van Binnenlandse Zaken. ICT-systemen die zijn omgebouwd, de aanstellingen, de koffiekopjes, alles is anders. Jij gaat daarheen, jij gaat daarheen. Alles moet worden geregeld.’

Kleinere overheid
En ook nu is er geen rust in de tent. Een deel van zijn organisatie moet Frequin verhuizen naar Sociale Zaken. En weer twee ministers op BZK, maar met nieuwe portefeuilles. Het gevoelige woondossier vraagt volgens VVD en PvdA om een eigen minister. Een minister die er ook voor moet zorgen dat de rijksoverheid ‘goedkoper, flexibeler en efficiënter gaat werken, met minder bestuurlijke en ambtelijke drukte en regeldruk.’ Gods woord in een ouderling voor de nieuwbakken minister Blok, volgens wie een ‘kleinere overheid Nederland groter maakt’. DG Frequin kan zijn borst natmaken. Geen paniek, straalt hij uit: ‘Als voorzitter van de Vereniging voor Overheidsmanagement heb ik vaker gezegd dat we best aan de slag willen met een kleinere overheid. Dat is geen probleem, maar het is wél een probleem als niet wordt gezegd wát dan anders moet en wát minder moet. Natuurlijk kunnen politici zeggen dat de overheid nog kleiner moet, maar dan moet duidelijk zijn wat we niet meer gaan doen. De samenleving vindt namelijk dat de overheid kleiner moet worden, maar de hoeveelheid vragen neemt niet af. Dat zet een enorme druk op de ambtelijke organisatie. Ik zou daar graag wat meer balans in zien.’

Dat kun je wel vinden, maar zeg je dat ook hardop als topambtenaar? Is het carrière-technisch niet verstandiger om je rond het Haagse Plein als een kameleon te gedragen en de mode van de dag uit te dragen? Frequin lacht en zegt: ‘Een kameleon of een wezen zonder ruggengraat ben ik niet. Ik dien, maar ik vind wel dingen, ik zeg dingen, ik weet dingen en ik heb nog nooit een minister meegemaakt die daar zijn schouders voor ophaalt. Een nieuwe regering kiest een andere richting, maar daarin zit altijd continuïteit en discontinuïteit. Ik moet met beide kunnen werken. Dit kan doorlopen, en dit moet anders. Maar ik zeg ook altijd tegen een nieuwe minister: “Dit ligt in de kast. Maak daar gebruik van en ga ferm van start, want voor je het weet is het afgelopen.” Dat begreep minister Heinsbroek goed, en als ik dat vertel vinden mensen dat heel raar. Hij vroeg meteen: “wat maakt dat een minister goed is?” Dat had ik een minister nog nooit horen vragen. “Wie was een goede minister van Economische Zaken geweest”, vroeg hij. De collega’s bij EZ antwoordden: “Wijers. Waarom? Omdat hij onder andere de winkelsluitingswet had ingediend”. Maar dat had hij nooit kunnen doen als hij geen gebruik had gemaakt van de voorbereidingen van zijn voorganger.’

Onderkoning
Heinsbroek in design spijkerbroek in de eigen Bentley, Donner in donker kostuum op het herenrijwiel. Grotere tegenstellingen zijn nauwelijks denkbaar. De één doet weer goede zaken in Blaricum, de ander is onderkoning van Nederland aan de Kneuterdijk. Frequin was ploegbaas van beiden en gaat nu weer aan en in de slag met twee nieuwe ministers. Hij praat erover en hij schrijft erover, beide tamelijk uniek in de Haagse vissenkom, waar iedereen bedachtzaam naar iedereen kijkt. ‘Die enorme voorzichtigheid is heel vreemd en ook onnodig’, zegt Frequin. ‘Er hoort wel een code bij contact met de media en het schrijven van een boek, maar wat is erop tegen om te schrijven en te praten over het fantastische werk dat je doet? Er is zo weinig bekend over de samenwerking tussen bewindslieden en hun ambtenaren. En dor en droog is het niet. Ik presenteer niet voor niets om de zoveel weken in de Glazenzaal in Den Haag het Reuring!café, een luchtige talkshow over serieuze zaken die ambtenaren aangaan. Er mag namelijk best wat reuring zijn in onze biotoop. Jammer als ik in dit opzicht een vreemde eend in de bijt ben.’

Frequins laatste boek ging over de tandem waarop topambtenaar en minister loyaal aan elkaar en in het belang van het vaderland doortrappen. Frequin heeft misschien wel eens een lekke band gehad, over zijn moeilijke start met minister Van der Hoeven op Economische Zaken doet hij niet geheimzinnig, maar nog nooit is hij van de fiets gestapt. Of heeft een minister hem van het zadel geduwd. Maar dat wil niet zeggen dat het altijd koek en ei is tussen de ambtelijke top en een minister. Toen minister Van Middelkoop in 2010 tijdelijk op VROM terechtkwam, fluisterde zijn voorganger Van der Laan hem in welke ambtenaren hij kon vertrouwen. Blijkbaar waren er ook die hij niet kon vertrouwen. Het is geen geheim dat het op de apenrots niet boterde tussen minister Rosenthal en zijn topambtenaren, die anoniem klaagden dat hij ‘ons niet serieus neemt en zijn stukken niet leest’. Ze zouden zich verkneukelen als Rosenthal struikelde. Gestruikeld is hij niet, maar als enige VVD-minister keerde hij ook niet terug in Rutte II.

Het hoort niet dat topambtenaren anoniem hun minister in de krant bekritiseren, vindt DG Frequin. Een meesterknecht behoort loyaal te zijn aan zijn kopman, net zoals de kopman loyaal is aan zijn meesterknecht. Kritiek geef je elkaar direct. Frequin: ‘Politici en topambtenaren hebben verschillende belangen en verschillende posities, maar dat betekent niet dat ze tegenover elkaar staan. Ze zoeken de verbinding op, waarbij het evident is dat een topambtenaar niet stuurt maar achterop de tandem zit. Maar een kopman kan niet winnen zonder dat zijn meesterknecht ervoor zorgt dat het peloton goed is georganiseerd. Ministers weten dat.’

CV
Mark Frequin (59) belandde via het onderwijs en de provincie Zuid-Holland in 1988 bij de rijksoverheid. Eerst vervulde hij een aantal directeursfuncties bij Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, daarna was hij bij Justitie plaatsvervangend secretaris-generaal, directeur-generaal Telecommunicatie en Post bij Verkeer en Waterstaat, directeur-generaal Energie & Telecom bij Economische Zaken en directeur-generaal Wonen, Wijken en Integratie bij Vrom. Sinds 2010 is Frequin directeur-generaal op Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.