Altijd de schijn tegen

In 2014 traden meer wethouders af wegens integriteitskwesties dan voorheen, bleek uit onderzoek van Binnenlands Bestuur. Dragen wethouders zelf de schuld of moeten ook integriteitsbureaus tegen het licht worden gehouden?

‘Wat wankel’, noemt Ton Roerig het resultaat uit het wethoudersonderzoek van Binnenlands Bestuur. Daaruit bleek dat sinds de collegevorming in 2014 integriteit de belangrijkste valfactor voor wethouders was geworden. De directeur van de Wethoudersvereniging: ‘Mijn wiskundeleraar leerde mij dat er wel genoeg eenheden moeten zijn. Als je naar de absolute aantallen kijkt waren het er eerst zes en nu negen.’ Roerig, zelf oud-wethouder voor het CDA in Zoetermeer en Hilversum, benadrukt dat iedere wethouder in opspraak er een te veel is. ‘Het lijkt nu net alsof een derde niet integer is. Dat klopt niet. Meer dan 95 procent van de wethouders is integer. Uit onze enquête blijkt dat wethouders volop bezig zijn met integriteit. Een wethouder denkt twee keer na over zichzelf.’

Waarom gaan bestuurders dan toch in de fout en komen ze daar minder gemakkelijk mee weg dan een aantal jaar geleden? ‘De laatste jaren is er terecht meer aandacht voor integriteit. De affaires met Van Rey en Hooijmaijers hebben die aandacht vergroot. Daardoor komt er meer aan het licht en dat verlaagt de drempel voor klokkenluiders en activistische burgers’, aldus Marcel Pheijffer, hoogleraar accountancy aan de Nyenrode Business Universiteit. Dat betekent niet automatisch dat er meer integriteitsinbreuken zijn dan voorheen. ‘Het kan net zo goed zijn dat er vroeger meer aan de hand was, maar bijna alles onder de oppervlakte bleef.’

De maatschappij kijkt in al haar geledingen scherper en kritischer naar mogelijke integriteitsinbreuken, constateert Pheijffer. ‘De tolerantie is lager, daarom dienen bestuurders extra alert te zijn. Voorheen lag de focus nogal op het strafrechtelijke corruptiebegrip. Dat is verbreed naar een beginsel van behoorlijk bestuur dat niet alleen belangenverstrengeling maar ook de schijn daarvan moet worden vermeden.’

Beeldvorming
De tijd is inderdaad veranderd, beseft Roerig. Gezagsdragers kregen vroeger het voordeel van de twijfel, nu niet meer. Of het nou om viroloog Ab Osterhaus, de leraar of de wethouder gaat. ‘Daarbij zijn feiten soms onder geschikt aan de beeldvorming. Sociale media spelen een katalyserende rol. De coalitie komt onder druk en men stelt een onderzoek in. Dan bungel je eigenlijk al. De politieke partij pusht de wethouder vervolgens in het partijbelang een stap opzij te doen en de eer aan zichzelf te houden.’

De vraag waar het nu eigenlijk om gaat, wordt volgens Roerig te weinig gesteld. ‘Waar ligt de redelijke grens? Die discussie zouden we eens moeten voeren. Een wethouder bevindt zich meer dan ooit in een glazen huis. Maar het blijft mensenwerk. Er worden fouten gemaakt. Een wethouder is geen heilige. Pas als je dood bent, maak je geen fouten meer.’ Die wijsheid leent Roerig van Claartje Brons. Zij promoveerde eind vorig jaar aan de Tilburgse School voor Politiek en Bestuur van Tilburg University op het onderwerp politieke onvrede onder burgers in Nederland. Brons ondervond dat ontevreden burgers de politicus vaak als moderne heilige willen zien. ‘Mensen hebben hoge morele verwachtingen van politieke gezagsdragers. Zij moeten een grote afstand overbruggen.’

Burgers verwachten van bestuurders dat zij het op alle fronten goed doen. ‘Niet alleen cijfers en feiten paraat hebben, resultaten boeken, burgers erbij betrekken en democratisch afrekenbaar zijn, maar juist ook in morele zin het goede voorbeeld geven.’ Dat moet wel op een moderne manier, want in het egalitaire Nederland worden gezagsdragers niet bewierookt en wordt een bevoorrechte positie niet snel geaccepteerd. ‘Het is niet onmogelijk hieraan te voldoen, maar er komen een hoop facetten bij kijken.’ Het negatieve beeld over politici is sinds de jaren zeventig vrijwel stabiel. Verschil met toen is dat bestuurders nu 24 uur per dag in beeld zijn.

Brons: ‘Je woont in een glazen huis, media verwachten dat je zichtbaar bent. Dat brengt risico’s met zich mee.’ Na de Fortuyn-revolte zijn media meer ruimte gaan geven aan politieke onvrede. ‘In columns, opinieartikelen, burgerjournalistiek. Dat geluid komt vaker naar boven.’ Juist in een machtspositie is ethiek en integriteit erg belangrijk. Punt is dat veel bestuurders al snel de schijn tegen krijgen. ‘Er zijn allerlei soorten integriteitsschendingen. De vraag die we moeten stellen is wat we van politieke ambtsdragers verwachten en welk gedrag daarbij past.’

Integritisme
Volgens Leo Huberts, hoogleraar bestuurskunde aan de Vrije Universiteit Amsterdam en bedenker van de term integritisme, moeten we de definitie van integriteit niet te veel oprekken. ‘In het door Binnenlands Bestuur gepresenteerde onderzoek is die definitie mij niet duidelijk. Ik vind de informatie te summier om van een toename te spreken. Belangenverstrengeling is inderdaad een thema, maar ik tel maar drie gevallen.’

Met integritisme bedoelt Huberts ook de neiging steeds meer zaken onder de term integriteit te scharen. ‘Nogal eens ten onrechte. Als een wethouder een fout maakt, heeft dat niet meteen met zijn integriteit te maken. Daar moet je mee oppassen. Logisch dat bestuurders het zich aantrekken, wanneer hun integriteit wordt betwijfeld. Het gaat om de kern van je functioneren, of je daden moreel deugen of niet.’

Bij raadsleden speelt het thema trouwens ook. Uit VU-onderzoek onder raadsgriffiers bleek dat meer dan een kwart van hen regelmatig ziet gebeuren dat de woordvoering over bepaalde zaken bij personen komt te liggen die bij dezelfde zaken als privépersoon betrokken zijn. ‘Integriteit staat op de agenda, voor alle politici en bestuurders, met als gevolg dat ook raadsleden kritisch kijken naar de wethouder’, aldus Huberts. Het screenen van wethouders kan ongelukken voorkomen. Maar deze vond vorig jaar wel heel laat plaats, vindt Roerig. ‘Mensen verbranden schepen achter zich om wethouder te worden. Dan blijkt er plots een schijn van belangenverstrengeling te zijn. Als hij of zij daardoor valt, heb je die persoon beschadigd terwijl je dat had kunnen voorkomen. Ik vind dat we kandidaat-wethouders een jaar van tevoren moeten screenen. Politieke partijen zijn daar verantwoordelijk voor.’

Kleine faux-pas
Politiek opportunisme is van alle tijden. Advocaat Gert-Jan Elsen van Wladimiroff Advocaten vraagt zich af of er een verband zou kunnen zijn tussen interesse voor integriteit en het verkiezingsjaar 2014. ‘Het is heel goed mogelijk dat de val van een aantal wethouders voor de raadsverkiezingen aan de verkiezingen is gerelateerd.’ Elsen adviseert over de aanpak van integriteitsonderzoek en staat ook onderzochten bij. ‘De snelle val van sommige nieuwe wethouders na de verkiezingen zou je kunnen verklaren doordat zij zich het glazen huis onvoldoende realiseren. Een kleine faux-pas kan nu al fataal zijn.’

Net als Huberts vindt hij dat zaken te vaak en te gemakkelijk als integriteitskwesties worden gezien. ‘Je moet ervoor waken dat integriteitsonderzoeken tot een politiek afrekeningsinstrument verworden. In het lijstje van het wethoudersonderzoek zou dat in een aantal gevallen zomaar kunnen.’ Dat zaken eerder onder integriteit vallen, kan volgens Elsen de reden zijn dat bestuurders daarop sneller worden afgerekend. ‘Sta je als wethouder stevig, dan kan een raad zoiets laten passeren. Maar heb je het al moeilijk, dan kunnen zij zo’n rapport aangrijpen om je te laten vallen.’

Uiteindelijk beslist de raad over de positie van een wethouder, maar een integriteitsonderzoek kan beslissend zijn. Elsen: ‘Vooral externe bureaus hanteren eigen protocollen. Maar zijn die wel ideaal en worden alle belangen, ook die van de onderzochte persoon, wel geborgd? Bureaus worden nogal eens op de vingers getikt. Minder zorgvuldige onderzoeken kunnen bijdragen aan te snel op oneigenlijke gronden getrokken conclusies.’

Elsen pleit voor een onafhankelijke instantie die is betrokken bij integriteitsonderzoek en voor een protocol waarin is vastgelegd hoe dat in de publieke sector moet plaatsvinden. ‘Er moet ruimte zijn voor hoor- en wederhoor: de onderzochte persoon moet kunnen reageren op conceptconclusies. Zo creëer je er draagvlak en zullen meer mensen meewerken.’

Politieke afrekening
Als wethouder Bert Euser (Echt voor Albrandswaard) begin 2014 had mogen reageren op concept-conclusies in het BING-rapport over zijn handelen, was hij wellicht nog steeds wethouder. Maar dat mocht niet. Euser trad af, omdat coalitiepartijen CDA en PvdA het vertrouwen in hem opzegden. ‘Gebrek aan politieke steun laat een wethouder geen andere keus. Ik kan mij niet aan de indruk onttrekken dat sprake is geweest van een politieke afrekening. Na 33 jaar raadslid/wethouder/loco-burgemeester/ regiobestuurder was mijn politieke houdbaarheid blijkbaar verstreken.’

Euser voelt zichzelf niet zozeer slachtoffer als wel de lokale democratie. ‘Raadsleden en wethouders zijn potentiële slachtoffers van de integriteitshype.’ Volgens hem zullen steeds minder mensen zich voor een bestuursfunctie beschikbaar stellen, vanwege de risico’s voor hun carrière, imago en kosten van juridische bijstand. ‘Ik krijg steeds meer het gevoel dat integriteitsschending in een aantal situaties een oneigenlijk argument is om onwelgevallige bestuurders weg te krijgen en dat commerciële bureaus zich hiervoor soms laten lenen.’

Do’s en don’ts voor wethouders
1. Wees je bewust van het glazen huis
2. Denk zelf na over integriteit (morele antenne, zelfkritiek)
3. Wees (daarover) transparant
4. Zoek niet de grenzen op
5. Wees prudent met integriteitsonderzoek

Adviezen van Euser
1. Doe als raadslid/wethouder geen zaken met de gemeente
2. Blijf maatschappelijk onafhankelijk van je positie in raad/college en je eigen partij
3. Ga terughoudend om met informatie waar je alleen in de raad vrij over kan praten.
4. Declareer geen gemaakte kosten in het kader van je functie bij de gemeente
5. Wees parttime-wethouder