Het wankele huis van de e-overheid

Begin over de inspanningen van de overheid met automatisering en al snel gaat het gesprek over problemen: de uitvoering van de wet Walvis, waarbij honderdduizenden bedrijven hun loongegevens over 2006 nogmaals moesten aanleveren; de klucht rond de beveiliging van de ov-chipkaart; de 730.000 verloren belastingaangiftes over 2007.

 

Al doet de betekenis van de afkorting ICTU (ict-uitvoeringsorganisatie) anders vermoeden, met de drie genoemde voorbeelden had de organisatie niets te maken. De meeste programma's en projecten van ICTU gaan over kwesties waar de gemiddelde burger gemakkelijk de schouders bij ophaalt: midoffice-systemen in voorhoedegemeenten, elektronische informatie-uitwisseling, de Rijkspas en Gov United (een organisatie die elektronische dienstverlening voor en door gemeenten verzorgd).

 

Tegelijkertijd is ICTU de kraamkamer van DigiD, het burgerservicenummer en de persoonlijke internetpagina mijnoverheid.nl - sinds kort voorzichtig online gezet om te testen of de systemen werken zoals bedoeld. En dat zijn producten die geen burger kan negeren, al was het maar om aangifte te kunnen doen voor de inkomstenbelasting.

 

'Waar ICTU is geweest, is werkelijk iets tot stand gebracht', luidt de wervende slogan op de website www.werkenbijdeoverheid.nl, onderdeel van de campagne waarmee het ministerie van Binnenlandse Zaken probeert professionals te werven voor een baan in de publieke sector. Maar wat brengt ICTU dan eigenlijk tot stand? Wat doen die vijfhonderd medewerkers, merendeels ingehuurd bij externe bureaus, voor het welbevinden van Achmed en Harrie uit de Gladiolenstraat? Hoe stevig zijn de fundamenten onder dit Hundertwasserhaus van automatisering?

 

Inhoudelijke samenhang en synergie in de overheidsict zijn onvoldoende van de grond gekomen, constateerde eind 2005 de visitatiecommissie die de eerste vier jaar ICTU onder de loep nam. En zo ligt het eigenlijk nog steeds, vindt commissielid Sylvia Roelofs van de branchevereniging ICT~Office: 'Er is te weinig uitwisseling van kennis. Dit geldt zowel voor de projecten onderling als tussen de opdrachtgevende overheidsorganisaties. Er is onvoldoende zicht op de losse stenen, dit levert geen stevig huis op.'

 

Roelofs, die ook na de visitatie ICTU bleef volgen, ziet wel vooruitgang: 'De laatste jaren is vanuit ICTU hard gewerkt om deze samenhang te verbeteren. Het besef is gegroeid dat bij coördinatie tussen de projecten er een meerwaarde ontstaat. En steeds meer overheden zien het nut in van interoperabiliteit door te werken met een gemeenschappelijke ICT-structuur.' Zij noemt als geslaagde voorbeelden de Nederlandse Overheids Referentie Architectuur en het Kenniscentrum e-overheid.

 

'Je zou hopen op meer afstemming', zegt ook Harry ter Braak, adviseur bij WagenaarHoes en betrokken bij projecten rond de e-overheid. 'Maar het is wel heel makkelijk om dat te zeggen. Al die mensen bij ICTU leveren een forse inspanning. Toch komen ze voor de buitenwereld al snel over als een schimmige organisatie.'

 

Externen

 

Ruim 95 miljoen euro ging er in 2006 om binnen ICTU, het laatste jaar waarover gegevens zijn gepubliceerd. Voor ruim driekwart van dat bedrag kocht de stichting diensten en goederen in bij externen. Uit het jaarverslag over 2006 blijkt dat 65 procent van het personeel via externe partijen aan de slag is met daarbovenop nog bijna negen procent gedetacheerde ambtenaren van andere overheidsorganisaties.

 

Tweede-Kamerlid Brigitte van der Burg (VVD) ziet voordelen aan het detacheren, maar voelt zich ongemakkelijk over de geringe greep van eigen personeel op de projecten: 'Detacheren is goed om kennis op te doen, gezien het gebrek aan deskundigheid op dit gebied bij de overheid. Maar er wordt wel erg veel ingehuurd. De tachtig procent die ons is gemeld, laat me vraagtekens zetten bij de continuïteit. De minister heeft duidelijk gemaakt dat het erg moeilijk is om mensen vast in dienst te krijgen. Maar het blijft de vraag wie straks nog weet hoe een project in elkaar zit als de externe partij vertrekt na oplevering. Ik sluit niet uit dat we hiermee risico lopen, maar ik kan ook geen concreet schadegeval noemen. Al merkt iedereen dat ict-projecten bij de overheid niet vlekkeloos verlopen.'

 

Consultant Ter Braak ziet ook gevaren, maar stelt dat ICTU moeilijk anders kan: 'Er zijn tientallen projecten uitgevoerd met echt serieus resultaat. Ik dacht eerst ook altijd: wat is dat voor club met veel externen. Veel projecten functioneren los van elkaar. Het nadeel van succes is dat er zo veel programma's zijn. Je valt in het zwaard van je eigen succes, het is intern niet meer te bemensen. Wie stuurt er nog aan als een externe de projectleiding doet? Aan de voorkant is onderschat hoe belangrijk het is om goede mensen in huis te hebben. Dat is een kwestie van adequaat management, maar je kunt het de huidige directeur niet verwijten. Die zit er nog te kort. Het bestuur had daar meer op in moeten zetten.'

 

Het gaat bij ICTU om veel geld en een boel mensen, maar daar krijgt de overheid flink wat voor terug, vindt BZK-directeur Innovatie en Informatiebeleid Openbare Sector Kees Keuzenkamp: 'Wij bepalen wat er moet gebeuren, ICTU voert het uit. Dat gebeurt op tijd en binnen het budget. Dus wat mij betreft, kun je zeker zeggen dat waar ICTU komt, iets tot stand is gebracht.' Keuzenkamp noemt het burgerservicenummer, de persoonlijke internetpagina en de ondersteuning van gemeenten bij de opname van de overheidsbrede productencatalogus op hun website als succesverhalen van ICTU. 'Nog niet iedereen kent de persoonlijke internetpagina, maar mijnoverheid.nl is sinds begin april in de lucht. Hij staat nu nog low-profile, maar we gaan hem structureel uitrollen zodra blijkt dat alles goed werkt.'

 

Stokpaardjes

 

Maar een technisch goed functionerende website levert niet vanzelf een succesvol product op, waarschuwt een organisatieadviseur die voor een van de ICTU-programma's werkt. Hij ergert zich aan de manier waarop departementen en gemeenten de projectorganisatie aansturen en aan de vrijheid die toeleveranciers kunnen nemen bij het berijden van hun stokpaardjes. Maar de man is niet van plan zijn zakelijke belangen op te blazen en houdt zijn bezwaren daarom anoniem: 'Heel veel bedrijven hebben zich tegen die persoonlijke internetpagina aan bemoeid. Maar is dit resultaat wat de burger vraagt? Het gebeurt, zoals vaak bij ICTU, allemaal van bovenaf. Was nou bottom-up begonnen, vanuit de werkvloer.'

 

De octopus ICTU heeft zoveel activiteiten dat iedere onderneming in de ict er wel op een of andere wijze bij betrokken is. Op vragen aan een grote leverancier van automatiseringsdiensten aan de overheid komt een formele afwijzende reactie: 'Getronics PinkRoccade zal geen medewerking verlenen aan dit artikel', laat pr-functionaris Ria Lagerweij weten.

 

De belangen zijn groot in deze sector. Zo verdeelde ICTU vorig jaar negen contracten voor klussen waar de komende vier jaar 160 miljoen euro mee is gemoeid. Alle grote spelers in de markt hieven bij de feestelijke ondertekening het glas, inclusief een opmerkelijke gelegenheidscombinatie: de stichting Het Expertise Centrum en het adviesbedrijf VKA uit Zoetermeer. Bij zes van de negen projecten had deze een vinger in de pap weten te krijgen.

 

Tijdschrift Intermediair wees, ook op basis van anonieme bronnen, met de beschuldigende vinger naar de hoge ambtenaren Jan Willem Holtslag (BZK) en Mariëtte van Wieringen (provincie Zuid-Holland), beiden toen zowel bestuurslid bij HEC als bij ICTU. Belangenverstrengeling lag op de loer, maar niemand die hard kan maken dat er iets fout zou zijn gegaan. Volgens de betrokkenen en staatssecretaris Ank Bijleveld is alle zorgvuldigheid in acht genomen. Holtslag heeft het ICTU-bestuur inmiddels verlaten, als gevolg van zijn benoeming tot adviserend lid van de WRR.

 

Het openbaar bestuur en ICTU zijn op allerlei fronten met elkaar verstrengeld. Dat begint vanzelfsprekend al bij het stichtingsbestuur, waar rijk, provincies, gemeenten en waterschappen in zijn afgevaardigd. In adviesorganen, stuurgroepen en commissies zetelen departementsdirecteuren, gemeentelijke deskundigen en burgemeesters met ict in hun portefeuille. Helmer Koetje van Twenterand is een van hen: 'ICTU is voor mij vooral een organisatie die als werkgever optreedt. Ik hoor meer over EGEM.' Dat project, bedoeld om gemeenten gezamenlijk standaarden te laten ontwikkelen voor het elektronisch loket, stemt Koetje tevreden: 'Zeer zichtbaar en het functioneert goed.'

 

In Nieuwegein is burgemeester Cor de Vos betrokken via zijn projectportefeuille EDDIE: Excellente en Digitale Dienstverlening Intern en Extern. Zijn ervaringen: 'De samenwerking met opdrachtgevers is zeer intensief en de contacten zijn goed. Het zoeken naar de synergie en raakvlakken tussen programma's gebeurt altijd in nauw overleg met de opdrachtgevers.' En wat levert dat dan op? 'De verbindende werking van de i-teams blijkt een zeer effectieve aanpak te zijn in de ondersteuning van gemeenten bij implementatie van e-bouwstenen. Als het gaat om gemeentelijke veld, brengt ICTU brengt bijvoorbeeld meer inzicht, overzicht en samenhang in de ontwikkelingen die voor gemeenten relevant zijn.'

 

Vage afspraken

 

Ondanks alle tevredenheid ligt er een gloeiend heet dossier op het bordje van ICTU: de modernisering van de Gemeentelijke Basisadministratie (GBA). Het in 2005 begonnen project moest een einde maken aan de absurde situatie dat burgers en ambtenaren keer op keer dezelfde persoonsgegevens moeten invoeren in de verschillende systemen van de elektronische overheid. Koppelen en centraliseren lijkt een eenvoudige oplossing, maar gaat van au: het project lag maandenlang stil door meningsverschillen tussen ICTU en het Agentschap Basisadministratie Persoonsgegevens en Reisdocumenten (BPR), opdrachtgever namens het ministerie van BZK. Zeker achttien miljoen euro is nu al uitgegeven aan een toepassing waar wel gegevens uit op te vragen zijn, maar die gemeenten niet met hun eigen systemen kunnen integreren. Om dat alsnog te bereiken, moet er nog minstens dertien miljoen bij.

 

Kwaliteitsproblemen, vage afspraken, onvoldoende rapportage en technische tegenvallers; een typisch ICTU-project? BZK-directeur Keuzenkamp, niet rechtstreeks bij het onderwerp betrokken, vindt van niet: 'Voor het GBA ben ik geen opdrachtgever. Daar lijkt onduidelijkheid geslopen te zijn in de relatie opdrachtgever- opdrachtnemer. Dat had van beide kanten scherper gemoeten, dus je kunt de situatie niet uitsluitend aan de ICTU wijten.'

 

Burgmeester De Vos wil er geen woord over zeggen. VVD-Kamerlid Van der Burg vindt dat ICTU zich in de GBA-kwestie inmiddels verstandig opstelt door te weigeren verder voort te modderen: 'Een heldere opdracht verstrekken is niet altijd de sterkste kant van de overheid. En met een vage opdracht moet een organisatie niet in zee gaan, een weigering is dan alleen maar goed. Het GBA-project is niet voor niets verdeeld en deels stilgelegd.'

 

Staatssecretaris Bijleveld heeft sinds vorige maand alle opdrachtgevers van het nieuwe GBA-systeem weer op een lijn: het centrale deel van project gaat door en moet gereed zijn in 2009, de ontwikkeling van de modules voor gemeenten moet weer op gang komen. Wanneer? Dat hangt af van vervolgoverleg over de precieze verdeling van verantwoordelijkheden en financiën. Oftewel: valt de relatie tussen ICTU en BPR nog te lijmen?

 

Regisseur

 

Het nieuwe beleidsinstrument ict is geen wondermiddel, zegt directeur Leo Smits van HEC, een belangrijke zakelijke partner van ICTU. 'Velen dachten dat ict vanzelf gaat. Maar je moet het aandacht geven. Daarbij is ICTU een goed instrument om de krachten te bundelen.'

 

Maar ICTU kan pas effectief optreden wanneer de opdrachtgevers hun rol als regisseur goed invullen. Op dat punt had de visitatiecommissie het mis, vindt BZK-directeur Keuzenkamp: 'De aanbevelingen van de visitatiecommissie over meer samenhang in de e-overheid richtte zich tot de verkeerde instelling. Ik zeg altijd, de ICTU is een (slim) bedrijfsverzamelgebouw. Niet de organisatie moet op de samenhang sturen, dat moeten de opdrachtgevers doen.'

 

Burgemeester De Vos denkt er net zo over: 'De echte regie vindt plaats in de Regiegroep Dienstverlening en E-overheid, onder voorzitterschap van de staatssecretaris van BZK, mevrouw Bijleveld. Mijn oordeel is dat de regiegroep steeds beter de regie voert, niet alleen tussen de diverse overheidslagen, maar ook tussen de diverse departementen. En het Nationaal Urgentie Programma e-overheid, adviesrapport van de commissie Postma/Wallage geeft daarbij focus en regie.' De anonieme organisatieadviseur ziet het allemaal met verbazing gebeuren: 'Het kennisprobleem bij de overheid is gewoon gigantisch. Je moet er wat van afweten, anders heb je geen tegenmacht. In andere landen heeft de regering een Chief Information Officer, een zwaargewicht op het gebied van ict en bestuur. Bij ons zet BZK er mensen op die bijvoorbeeld Spaans of geschiedenis hebben gestudeerd.'

 

Wie is wie rond ICTU

 

De stichting ICT Uitvoeringsorganisatie is opgericht op 11 april 2001. Deelnemers zijn het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, het Interprovinciaal Overleg, de Vereniging van Nederlandse Gemeenten en de Unie van Waterschappen. Voorzitter van het stichtingsbestuur is sinds kort Jan Willem Weck, directeurgeneraal voor de Algemene Bestuursdienst. Ook SZW en VWS hebben een hoge ambtenaar in het bestuur. Namens de VNG komt directeur Ralph Pans naar de vergaderingen. Elly Bogerman is sinds april 2007 directeur van ICTU. Zij komt van het ministerie van Justitie, waar ze de directie informatisering leidde sinds 1999.