Ongrijpbare samenwerking

Het klinkt zo mooi en zo efficiënt: samenwerken. Maar samenwerkingsverbanden leveren vaak veel gedoe op. En als het geen gedoe oplevert, is het nog steeds de vraag of het in de regio wel gaat zoals het in de gemeente is afgesproken. Soms blijft het bij aanmodderen. En soms komen er nieuwe oplossingen.

Het is een belangrijk onderwerp waar Buren over beslist, maar de gemeenteraad voelt zich er ongemakkelijk bij. Kunnen ze de samenwerking weigeren? De negen andere gemeenten zijn er klaar voor. Snel internet is belangrijk voor de lokale economie en voor de inwoners, en het samenwerkingsverband wil voor breedbandinternet zorgen. Toch is er verzet. Een motie is uitgelekt naar de pers, waardoor de tribune tijdens de raadsvergadering vol zit. De voorzitter vraagt de bezoekers te stoppen met het boegeroep en het applaus.

‘De regio verdient een compliment, wat ons betreft’, zegt VVD-raadslid Jolijn Zwart-Van Kessel. Ze prijst de moeite die er is gedaan om het onderwerp van breedbandinternet op de kaart te zetten. ‘Tegelijkertijd is het wel nu de eerste keer, na vierenhalf jaar voorwerk, dat wij er in de raad over spreken.’ De partij stemt tegen. De PvdA denkt dat de gemeente weinig grip zou hebben op het samenwerkingsverband en stemt ook tegen. D66 vraagt zich nog af hoe er dan overal snel internet moet komen, maar het is niet voldoende. Buren stapt uit de samenwerking. De ongrijpbaarheid is een veelgenoemd probleem van regionale samenwerking. Ook, of misschien juist, bij belangrijke onderwerpen.

En dat terwijl er steeds vaker zal moeten worden samengewerkt voor de grote opgaven van deze tijd. Sommige vormen van samenwerking, zoals de veiligheidsregio’s, zijn al zichtbaarder voor het grote publiek dan gemeenten en provincies.

Invloed uitoefenen

Nanda van Doremalen kwam net kijken als raadslid van de gemeente Buren toen ze hoorde van de samenwerking voor breedband. ‘We kregen metershoge stapels aan informatie en je moest een jurist zijn om het te begrijpen. In West Maas en Waal was het besluit al genomen. Ik was er net. Ik vroeg of alle gemeenten met hetzelfde besluit moesten instemmen, en dat was zo. In feite moesten we ja of graag zeggen op het voorstel. Ik werd boos: ik ben volksvertegenwoordiger, dus ik wil invloed kunnen uitoefenen. Onze raad heeft uitstel aangevraagd om ons huiswerk te kunnen doen en we hebben experts om uitleg gevraagd. Daarom zeiden wij in december 2018 “nee”.’

Gemeenten zoeken de samenwerking voor grote opgaven zoals de energietransitie, de woningopgave en het huisvesten van statushouders. ‘Grote problemen zijn niet oplosbaar als iedereen alleen vanuit de eigen bestuurslaag redeneert’, schreef de Raad voor het Openbaar Bestuur (ROB) in 2021 in een advies over regio’s. Het is duidelijk dat het steeds meer gebeurt, aldus de ROB: ‘In 2005 verliep nog 8 procent van de gemeentelijke uitgaven via samenwerking, in 2018 meer dan 20 procent.’

Het rijk zoekt steeds vaker oplossingen op regionaal niveau en samenwerkingsverbanden zijn in toenemende mate wettelijk verplicht. Maar de samenwerking is spannend, waarschuwt de ROB, als het gaat om ‘legitimiteit, transparantie en participatie van burgers en hun vertegenwoordigers bij de besluitvorming’.

Veel raadsleden ergeren zich aan het gebrek aan grip op de financiën. ‘Wij behandelen alle jaarstukken van samenwerkingsverbanden tot nu toe vaak in één overleg’, vertelt het Apeldoornse raadslid Alinda Fredriks. ‘Het zijn acht hamerstukken. Dat betekent letterlijk tien minuten per samenwerkingsverband. En als je een opdracht meegeeft, is het de vraag wat daarvan wordt overgenomen. We zijn aan het nadenken over hoe dat beter kan.’ De oplossingen zijn misschien dichterbij dan verwacht, bedenkt Fredriks: ‘Laatst kwam er vanuit het ministerie iemand langs om te kijken naar de grip op de samenwerking. Daar kwam uit dat wij toch meer sturingsmiddelen hadden dan we dachten.’

Democratisch probleem

De ROB wijst erop dat vraagstukken rondom samenwerking ‘geenszins nieuw’ zijn: al zeventig jaar verschijnen er rapporten en adviezen over regionale samenwerking ‘die niet hebben geleid tot een wezenlijke aanpassing’. Als het toch al zo lang relatief goed gaat, is er dan wel echt een probleem?

Ja, antwoordt Marcel Boogers, hoogleraar innovatie en regionaal bestuur aan de Universiteit Twente. ‘Allereerst is er een democratisch probleem. De regionale overlegtafels, de besturen, hebben een indirect mandaat. De wethouders die daar zitten, zijn door gemeenteraden gekozen. Gemeenteraden hebben dus slechts indirect invloed op wat er gebeurt. Ze hebben hun budgetrecht en mogen iets van de financiën vinden, maar ook weer niet al te veel.’

Naast een democratisch probleem signaleert Boogers ook een probleem voor de slagvaardigheid: ‘Regio’s kijken met een lokale blik. Wethouders weten ook dat als ze te veel kijken naar het regiobelang, ze door hun gemeenteraad worden teruggefloten. Nergens is écht regionaal bestuur. De ene gemeente krijgt dit en de andere dat, maar het is niet het beste voor de regio als geheel. Dat zorgt ervoor dat het heel lastig is om vooruit te komen op terreinen als zorg of huisvesting. De enige manier is dan om de gemeenteraad op afstand te houden – en dat zie je dan ook veel gebeuren.’

Het derde, staatsrechtelijke probleem is de democratische controle en het toezicht. De Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr), die dit jaar werd gewijzigd, moet daaraan bijdragen. Deze wetswijziging gaat wel wat verbeteren, verwacht Boogers, maar de grenzen wat binnen deze wet kan, zijn bereikt. ‘Het zijn goede aanpassingen, maar het is niet voldoende.’

‘Het is een schande dat in de Wgr bijna niets is geregeld voor de Regionale Energiestrategieën’, voegt Boogers toe. ‘Regionale samenwerking bepaalt hoe ons land eruit komt te zien, bijvoorbeeld door de plaatsing van windmolens. Gemeenten en provincies moeten hier gezamenlijk mee instemmen, maar verder is er niets geregeld. Er zijn heel wat regio’s waar besluiten worden genomen zonder dat inwoners en vertegenwoordigers daar wat van kunnen vinden. Er moet de komende tijd flink worden geïnvesteerd in warmtenetten en energieparken, maar er is helemaal niets geregeld voor de democratische betrokkenheid.’

Taaie opgave

‘Het formuleren van een visie is één ding, maar hem uitvoeren is een taaie opgave.’ Zo beschrijft Rennie Hooi, bestuurder van arbeidsbemiddelaar Het Publieke Domein, de samenwerkingsverbanden die hij ziet. ‘Wij detacheren mensen die daar moeten werken voor het begeleiden van dit soort samenwerking of voor de ontbinding, en we merken de verschillende accenten die gemeenten hebben. Samenwerking levert hierdoor vaak gedoe op. Het wordt efficiency genoemd, maar het komt neer op: penny wise, pound foolish.’

Hij noemt een reeks samenwerkingsverbanden die de taaiheid illustreren: Ommen- Hardenberg, Drechtsteden, Wassenaar-Voorschoten, Woerden en Oudewater…

‘Men kiest vaak voor ambtelijke samenwerking terwijl de besturen autonoom blijven. Het betekent dat de ambtenaren vermorzeld worden door bestuurlijke belangen.’

In Buren, waar de gemeenteraad besloot uit het samenwerkingsverband voor breedband te stappen, gingen enkele raadsleden uit verschillende gemeenten op zoek naar manieren hoe het dan wel zou kunnen. Zij, onder wie Van Doremalen, begonnen de initiatiefgroep Kracht van de Raden. Hun lezing was dat de individuele gemeenteraden geen grip hebben. Tenen eerste omdat ze in de regio niet met elkaar kunnen afstemmen, ten tweede omdat ze pas aan het eind van het proces inspraak hebben; ten derde raadsleden niet weten waar ze precies over gaan en ten vierde omdat raadsleden in de regio geen actieve rol vervullen.

De initiatiefgroep stelde vier moties op om regionale afstemming mogelijk te maken, zoals een motie om de agenda’s te synchroniseren.

Drie moties werden in alle acht gemeenten aangenomen; eentje door een gedeelte van die acht gemeenten. ‘Wat we hiermee vooral willen laten zien, is dat raden veel invloed kunnen hebben als ze zelf initiatief nemen’, vertelt Van Doremalen, die ook bij tijdens het VNG Jaarcongres en in de Tweede Kamer mocht vertellen over de strijd om grip te krijgen op samenwerking. ‘Als raden samen hetzelfde besluit nemen, dan gaat het ook gebeuren. Daar zit de kracht van de raden.’

Veel weerstand

De regionale raadskring wordt vaker als oplossing aangedragen, maar dat idee roept veel weerstand op. Het zou een extra bestuurslaag betekenen. ‘Die kant wil de Raad niet op’, schrijft de ROB in het eerdergenoemde advies, want extra bestuurslagen (zoals stadsprovincies en Wgr-plusregio’s) zijn in het verleden ‘niet bestendig’ gebleken.

‘Maar in de praktijk hebben we al een extra bestuurslaag’, vindt hoogleraar Boogers. ‘Of je belegt taken bij de provincie, of je maakt gemeenten groter, of je kiest voor een regiobestuur, zoals ze in Duitsland doen. Maar in Nederland zijn deze drie altijd taboe geweest. Dus blijft het in de regio bij aanmodderen.’ Kracht van de Raden is géén bestuurslaag, benadrukt Van Doremalen. ‘Het is een werkwijze. Daar zit de crux: het gaat juist om een actieve rol voor raden, met debat en regionaal overleg. Het is niet de bedoeling dat raden 33 samenwerkingsverbanden door dezelfde wasstraat halen. Ik zou zeggen: kies er drie en ga samen een sterk democratisch kader opstellen.’

Inmiddels is Van Doremalen gestopt als raadslid en gaat zij verder met haar consultancybureau. Ze is benieuwd wat er met de ingezette weg van de afgelopen jaren gaat gebeuren. ‘Wat blijft er over van de actieve rol in Rivierenland? En hoe komt dat? Durven wij met z’n allen het gesprek aan te gaan over een actieve rol voor raden?’

Werkdruk

Welke kant het in Nederland ook opgaat, de oplossing ligt bij samenwerking, vindt Teresa da Silva Marcos. Ze merkte in haar tijd als raadslid, van 2014 tot 2018 namens D66 in Velsen, al hoe stroef de lokale samenwerking liep. ‘De IJmondcommissie ging over van alles en nog wat. Het was alleen voor overleg, maar de lokale partijen hadden het gevoel dat er besluiten werden genomen. Het was ingewikkeld.’ Sinds haar vertrek is het samenwerkingsverband stopgezet. Na een afwezigheid van vier jaar is ze nu weer terug in de raad.

‘Er is een nieuw samenwerkingsverband. Het is nieuw voor mij, maar wat ik bijzonder vond, is dat IJmond geen enkele vertegenwoordiger uit de raad heeft. Terwijl ik dacht dat de regio IJmond gelijkwaardig was aan Zuid-Kennemerland.’ Ze merkt dat de werkdruk is toegenomen. ‘Het is veel meer werk, vooral met de grote onderwerpen die nu op gemeenten afkomen. Maar ik blijf vinden dat we moeten uitgaan van gemeenschappelijke idealen. Anders komen wij er niet.’