Ongelukkig huwelijk fusies en democratie

Tijdens het college over gemeentelijke herindelingen vallen vaak warme woorden over de huiselijkheid van een kleinschalige democratie, het belang van lokale journalistiek en de aangeboren betrokkenheid van gemeentenaren bij hun gemeente. Studenten voelen doorgaans heel goed aan wat hun docent wil horen. Maar als het te lyrisch wordt, organiseer ik een quiz. Herken een raadslid uit je eigen gemeente. Op welke zender zit de regionale omroep? En wat merk je eigenlijk van de gemeente?

De uitkomsten zijn jaarlijks ongeveer hetzelfde. Studenten decentralisatierecht verschillen weinig van hun leeftijdsgenoten met een andere hobby. Een enkeling herkent een raadslid, de meesten zijn al trots op het noemen van de naam van hun burgemeester – maar dat heeft dan weer weinig met democratie te maken. Naar een lokale nieuwszender kijken ze hoofdzakelijk als ze dronken thuiskomen en betrokkenheid bij de gemeente definiëren ze als de afstand die ze moeten fietsen om hun nieuwe paspoort op te halen.

Zijn de democratische bezwaren tegen herindelingen dan voorbeelden van ‘de dogma’s en de taboes’ waar we volgens Thom de Graaf vanaf moeten? De vice-president van de Raad van — State trapte onlangs in dit blad zijn oude paarse brommertje weer aan: bestuurskracht organiseren. En snel een beetje, desnoods van bovenaf, op initiatief van de provincie. Vanuit Den Haag is dat allemaal evident. Er liggen immers ‘grote maatschappelijke opgaven’ te wachten. En dat klopt. Dus hoe zit dat dan?

Feit is dat meer mensen romantische beelden koesteren over de lokale democratie dan er burgers bereid blijken zich ervoor in te zetten. Bovendien ben ik niet altijd evenveel onder de indruk van de democratische bezwaren uit een villadorp dat bij een stad wordt gevoegd. Ik snap de protesten tegen de verwachte stijging van de OZB en het verlies van het eigen gemeentehuis. Bovendien blijkt steeds weer dat herindelingen geen efficiencyvoordelen realiseren, terwijl dat verhaal toch telkens opduikt. Maar democratie gaat over identiteit. Zou iemand in het buitenland écht zeggen dat hij uit Leiderdorp komt en niet uit Leiden? Of het bij het uitchecken toch even wil rechtzetten: ‘No, no, I go back to Oegstgeest now’?

Feit is echter ook dat de opkomst bij raadsverkiezingen daalt na herindelingen. En pas bleek nog iets anders: herindelingen hebben ook effect op de opkomst voor de Kamerverkiezingen. En dat klinkt niet op voorhand logisch. Want waarom zou je stoppen met stemmen voor de Tweede Kamer als je oude gemeente niet meer bestaat?

De grote gemeenterechtman Alfons Dölle was ook socioloog en had voor dit verschijnsel een verklaring: identiteitsconversie. Landelijke en lokale vraagstukken lopen voortdurend in elkaar over. Daardoor wordt vaak geklaagd over landelijke thema’s die de lokale verkiezingen overschaduwen, maar het werkt ook andersom.

‘Het beeld dat een burger heeft over de politiek als verschijnsel wordt in belangrijke mate bepaald door de invulling die die politiek krijgt op het plaatselijk niveau,’ schreef hij. ‘Vindt die invulling plaats vanuit een geconstrueerde en op afstand geplaatste gemeentelijke overheid, dan zullen de mogelijk daaraan ontleende gevoelens van ongenoegen snel vertaald worden naar de andere politieke niveaus.’ Plaatselijk gevoelde betrokkenheid hoeft zich niet altijd per se om te zetten in fanatieke deelname aan de lokale politiek, maar kan zich ook vertalen in constructieve landelijke politiek. De quiz die ik studenten voorschotel is niet alleen flauw. Hij klopt ook niet.

De jaren van sterke regie op herindelingen (1984-2002) laten inderdaad een dalende opkomst bij de Kamerverkiezingen zien. Hoewel het aantal gemeenten is blijven dalen, stijgt de opkomst inmiddels weer. De vraag is echter van welk soort betrokkenheid die stijging het resultaat is. Het politieke ongenoegen in de uitslagen neemt gestaag toe. Sommigen zeggen dat populisten eigenlijk willen dat de overheid beter presteert. Misschien is dat zo. Maar als we daarom bestuurskracht via herindelingen willen gaan realiseren, dreigt een vicieuze cirkel.