‘Goede vragen stellen aan de olie-industrie’

Beter toezicht

De inspecties en toezichthouders proberen sinds twee jaar efficiënter te werken. Binnenlands Bestuur onderzoekt in enkele sectoren of er al vooruitgang is geboekt. Deze week aflevering 6: Staatstoezicht op de Mijnen.

Ooit was het voor een inspecteur van een inspectiedienst simpel werken. Op pad naar een bedrijf, café, recreatiecentrum, speeltuin, ziekenhuis, school, varkensboer of benzinestation en controleren of de regels voor veiligheid, volksgezondheid, onderwijs, werk en inkomen, milieu of verkeer en vervoer overtreden werden. Rapport maken en zonodig boete of maatregelen aankondigen.

Van de moderne inspecteur wordt meer verwacht. Hij moet snappen hoe bedrijven en bedrijfstakken in elkaar zitten. De moderne inspecteur houdt toezicht op afstand en gaat uit van vertrouwen in de geïnspecteerde. Hij weegt de risico’s en vraagt gericht naar de motieven om het anders te doen dan is voorgeschreven.

Model voor deze moderne vorm van klantgericht toezicht staat in inspectieland het Staatstoezicht op de Mijnen. Inspecteur-generaal Jan de Jong: ‘Wij geven bedrijven feedback over wat wij constateren. Dat is heel klantgericht. Wij zeggen niet elke keer dat dit of dat moet veranderen, maar we stellen vragen en ontvangen daar graag antwoord op.’

Explosies

De Jong werkt 21 jaar bij het Staatstoezicht voor de Mijnen. Hij werd er vijf jaar geleden inspecteurgeneraal der Mijnen. ‘Toen ik hier begon, deden we 2700 inspecties per jaar. Nu doen we er driehonderd. Destijds in 1988 hadden we net de ramp op Piper Alpha gehad. [Het olieproductieplatform vlak voor de Schotse kust werd door een reeks explosies getroffen waarna brand uitbrak en 167 arbeiders het leven verloren - red.] Er is daarna onderzoek door de Britten gedaan en dat resulteerde in 106 aanbevelingen om de sector te verbeteren. Wij hebben dat toen met onze industrie besproken. Er bleken voor ons negentig aanbevelingen relevant. Daar zijn we dus op gaan sturen. Een van de dingen die we toen geleerd hebben, is om toezicht te houden op de werking van systemen en processen.’

Eenvoudiger is het werk er niet op geworden en van de inspecteur bij Staatstoezicht op de Mijnen wordt ook de nodige expertise verwacht. ‘Het toezicht is voor een belangrijk deel bureauwerk. Je moet veel lezen. Je moet de bedrijfszorgsystemen doorgronden en begrijpen voordat je op veldbezoek gaat om gerichte controles uit te voeren. Je hebt voor dit werk hooggeschoold personeel nodig. Wij hebben fifty-fifty academisch-hbo-opleidingsniveau in huis. We nemen mensen aan die in de olie- en de gasindustrie of in de procestechnologie thuis zijn of een hoop ervaring hebben bij grote gemeenten, de arbeidsinspectie of de Vrom-inspectie.’

Ervaring en kennis gaan hand in hand. ‘Het kost enige tijd om dit werk goed te doen. Je moet de goede vragen kunnen stellen. Je hebt ook flexibele mensen nodig die goed moeten kunnen kijken aan welke standaarden bedrijven moeten voldoen en die kunnen begrijpen waar de verschillen en de risico’s zitten.’

Wat het werken bij Staatstoezicht op de Mijnen gemakkelijker maakt, is dat het toezicht vooral gericht is op gerenommeerde oliemaatschappijen. ‘Zij hebben belang bij een goede reputatie. Een voordeel is ook dat het gaat om grote bedrijven. Die hebben meer aandacht voor good governance, goed bestuur en duidelijke controle en toezicht op hun eigen processen. Kleine bedrijven hebben daar minder aandacht voor en lossen alles veel incidenteler op’, aldus De Jong.

Veiligheid

De klant, de geïnspecteerde, als uitgangspunt nemen, heeft binnen de rijksinspecties de vraag opgeworpen of een inspecteur namens andere inspecties controles kan uitvoeren. Er is weinig enthousiasme voor vanwege de grote verschillen tussen de verschillende disciplines: inspecteren op gezondheidszorg in een ziekenhuis is heel wat anders dan het controleren van de arbeidsomstandigheden van het personeel. Zogeheten integrale inspecties zouden bedrijven en burgers verlossen van de regelmaat van bezoeken van de ene na de andere inspecteur.

Het Staatstoezicht voor de Mijnen geldt ook hier als lichtend voorbeeld. Inspecteur-generaal De Jong heeft ervoor gezorgd dat er niet langer inspecteurs van verschillende inspecties om beurten per helikopter op booreilanden landen om inspecties te verrichten. De inspecteurs van zijn dienst controleren ook op arbeidsomstandigheden en de naleving van milieu-, veiligheids- en gezondheidsregels.

Voor de inspecteurs van Staatstoezicht was dat eigenlijk vanzelfsprekend. Historisch is de dienst, die in 2010 zijn tweehonderdjarig bestaan viert, niet anders gewend. Vanaf zijn oprichting moest de dienst toezicht houden op de mijnbouw in de breedst mogelijke zin van het woord: controle op geologische en economische effecten maar ook op de arbeidsomstandigheden, zoals de arbeidstijden van de mijnwerkers. De oude Mijnwet regelde dat allemaal en verleende het Staatstoezicht op de Mijnen exclusiviteit om daar op toe te zien. De Jong: ‘Wij hebben altijd integraal toezicht gehouden. Wij hielden niet alleen toezicht op een doelmatige winning, maar ook op een mogelijke bodemdaling, het milieu en de veiligheid voor de mensen die er moesten werken.’

Toen de Mijnwet vijf jaar geleden door het parlement werd aangepast, leek het werk van de inspecteurs van Staatstoezicht op de Mijnen zich te verengen tot mijnbouw, olie- en gaswinning. De regels over veiligheid en gezondheid gingen uit de wet. Voor de arbeidsomstandigheden, milieu- en voedselveiligheidsregels werden andere wetten van toepassing verklaard. De weg leek daarmee vrij voor andere inspectiediensten zoals milieu-inspecteurs en arbeidsinspecteurs om in de mijnen en bij de gaswinning op olie- en boorplatforms te controleren.

De Jong: ‘Wij zijn toen door de minister van Vrom aangewezen om toezicht te houden op de milieuwetgeving. Wij hebben alle bevoegdheden gekregen die milieuinspecteurs hebben. Wij hebben ook de bevoegdheden van gemeenten op milieuterrein gekregen. Van de ministers van VWS en Sociale Zaken kregen we het toezicht toegewezen op de naleving van de warenwet inclusief voedselveiligheid en de Arbeidsomstandigheden- en de Arbeidstijdenwet. Voor de uitvoering van het werk veranderde er dus niet veel. Er was wel een verschil als het ging om de beoordeling. Een overtreding van een milieuvergunning wordt vaak strafrechtelijk afgehandeld, een overtreding van de mijnbouwwet vaak bestuurlijk.’

Door deze zogeheten taakoverdracht rapporteert De Jong niet alleen aan zijn ‘eigen’ minister van Economische Zaken, Maria van der Hoeven. ‘Ik ben de enige inspecteur- generaal die aan vier ministers rapporteert. Over de naleving van de milieuregels breng ik rechtstreeks rapport uit aan het ministerie van Vrom.’

Met 45 ambtenaren, waarvan 32 inspecteurs, hoort het Staatstoezicht op de Mijnen tot de kleintjes onder de rijksinspecties. Of het met nog minder kan, daarover wil De Jong niet speculeren, maar dat een klantgericht en samenwerkend toezicht effect heeft op de omvang van rijksinspecties spreekt hij niet tegen. ‘De taakoverdracht en het systeemtoezicht kan met minder mensen toe dan nodig is bij het klassieke inspecteren.’

Bataafse wortels van het staatstoezicht

De historische achtergrond van toezicht gaat terug tot in de Bataafse tijd. De Bataafse Republiek wilde een eenheidsstaat zijn maar respecteerde de oorsprong van de zeven republieken. De huidige gedecentraliseerde eenheidsstaat vindt er zijn wortels. Aan het eind van de achttiende en het begin van de negentiende eeuw werden de voorlopers van de huidige rijksinspecties opgericht, zoals het Staatstoezicht op de volksgezondheid, op het lager onderwijs, op de waterschappen en op de mijnen.

Ferdinand Mertens, hoogleraar toezicht aan de TU Delft: ‘Het interessante is dat toen al is geprobeerd om een brug te slaan tussen het decentrale en de eenheidsstaat. Eigenlijk werd toen ook al erkend dat het decentrale krachtig kan werken, maar dat er ook samenhang moet zijn. Dat wordt bevorderd door het landelijk toezicht. Toezicht was een verbond van good practices. Je kunt het hier wel zo doen, maar daar en daar doen ze het zus en zo. De toezichtinspecteur pendelde door het land, zorgde overal voor kennismanagement en dat men van elkaar leerde. Als het nu gaat over de lerende overheid moet je vaststellen dat inspecties door toezicht daar twee eeuwen geleden al mee begonnen.’