Een nieuwe schoolstrijd

De decentralisatrie van de onderwijshuisvesting moet maatwerk en efficiency opleveren. Maar dalende aantallen leerlingen en verouderde schoolgebouwen gooien roet in het eten, leert onderzoek van de Algemene Rekenkamer. Hoe komen school­besturen en gemeenten uit de vechtstand?

Nederland telt om en nabij 10 duizend schoolgebouwen. Om en nabij? Ja, want het exacte aantal is niet bekend. Net zo min zijn er dekkende gegevens over de beschikbare vierkante meters, het bouwjaar van de scholen, de onderhoudsstatus, de leegstand of het aantal gemeenten dat de onderwijshuisvesting heeft doorgedecentraliseerd naar de schoolbesturen.

Dat zie je vaker bij decentralisaties, stelt Kees Vendrik, collegelid van de Algemene Rekenkamer. ‘Wanneer bevoegdheden en budgetten worden overgeheveld, verhuist de verantwoordelijkheid voor de informatievoorziening niet vanzelf mee.’

Bij de decentralisaties in het sociale domein heeft de Rekenkamer erop gehamerd: zorg voor een gemeenschappelijke taal waarin informatie over mensen, budgetten en voorzieningen wordt vastgelegd. ‘Maar het is nog steeds een issue: onvolkomen data, informatie die niet op elkaar aansluit’, stelt Vendrik. ‘Dat had het rijk beter kunnen organiseren en dat geldt zeker ook voor de informatievoorziening over onderwijshuisvesting.’

Lang voordat de jeugdzorg en de hulp aan langdurig zieken en ouderen werden gedecentraliseerd, is de verantwoordelijk voor onderwijshuisvesting verhuisd van het rijk naar gemeenten. Sinds 1997 zijn gemeenten verantwoordelijk voor de scholenbouw in het primair en voortgezet onderwijs. De schoolbesturen betalen de exploitatiekosten – wat ze altijd al deden – en zijn verantwoordelijk voor het onderhoud van de gebouwen. Aanvankelijk alleen voor de binnenkant, maar sinds 2005 is het voortgezet onderwijs ook verantwoordelijk voor reparatie van dak of gevel. Basisscholen kregen het buitenonderhoud er vorig jaar bij. 

Gemeenten kregen de verantwoordelijkheid voor de scholenbouw omdat ze doelmatiger zouden kunnen opereren dan het rijk. Ze huisvesten ook sociaal-culturele instellingen en daardoor kunnen ze leegstand in schoolgebouwen voorkomen en schaalvoordelen boeken, was de gedachte. Daarom werd er bij de overheveling van het onderwijshuisvestingsbudget ook een efficiencykorting toegepast.
Maken gemeenten die verwachtingen waar?

Onderzoek

De afgelopen jaren is er veel te doen geweest over niet goed geventileerde klaslokalen, asbest in scholen, gemeenten die hun onderwijshuisvestingsbudget niet volledig inzetten, ontoereikende bouwbudgetten en leegstand in krimpgebieden. Reden voor de Algemene Rekenkamer om onderzoek te doen naar het functioneren van het onderwijshuisvestingsysteem. Zorgen gemeenten en schoolbesturen samen voor de duurzame, frisse, energiezuinige en inspirerende schoolgebouwen waar ouders hun kinderen graag naar toe sturen?

Het was ‘een hele kluif’ om dat in kaart te brengen, bekent Vendrik. Onderwijshuisvesting is een terrein waar de grote getallen heersen: 10 duizend schoolgebouwen die worden bezocht door 2,5 miljoen leerlingen en waaraan gemeenten en schoolbesturen gezamenlijk 2,5 miljard euro per jaar aan uitgeven. De uitvoeringspraktijk laat bovendien grote verschillen zien, tussen gemeenten, tussen schoolbesturen, tussen regio’s. Als je dan ook nog eens te maken krijgt met onvolkomen data en niet-beschikbare gegevens wordt het lastig om een landelijk beeld te schetsen. ‘We hebben extra hard moeten doorrechercheren om de rode draden te vinden’, aldus Vendrik.

Om een beeld te krijgen van de functionele kwaliteit, heeft de Rekenkamer in 2014 een internetpeiling onder gebruikers van schoolgebouwen uitgevoerd. Ruim achtduizend leerlingen, leraren en ouders gaven hun schoolgebouw een rapportcijfer. De waardering kwam gemiddeld uit op een 6,5. ‘Het stelsel levert dus schoolgebouwen op van redelijke kwaliteit, precies wat de wet voorschrijft’, concludeert Vendrik.

Gevarieerde werkelijkheid
Maar achter dat gemiddelde gaat een gevarieerde werkelijkheid schuil. ‘We zien prachtige schoolgebouwen, pareltjes waar we onze kinderen graag naar toe sturen. Maar er zijn ook verouderde gebouwen uit de jaren zestig of zeventig waarvan je je afvraagt: is het nu echt nodig dat onze kinderen daar nog naar heen gaan?’

Het zal een hele opgave worden om daar verbetering in te brengen, want er is een stormachtige periode op komst in de onderwijshuisvesting. De leerlingdaling waar het basisonderwijs nu al sinds 2008 mee te maken heeft, bereikt dit jaar het voortgezet onderwijs. Er zijn regio’s waar de overcapaciteit in het basisonderwijs al is opgelopen naar 30 procent. In Limburg was dat in 2013 zelfs al meer dan 50 procent. Dat vraagt een kostbare sanering. 

Bijna vier van de tien scholen zijn tussen 1960 en 1980 gebouwd en hebben het eind van hun levensduur bereikt. Dat betekent dat er de komende jaren duizenden scholen moeten worden  vervangen of gerenoveerd, terwijl er de afgelopen tijd maar 150 nieuwe scholen per jaar werden opgeleverd. Bovendien moeten bestaande schoolgebouwen worden aangepast aan grote onderwijskundige ambities als de invoering van passend onderwijs en digitalisering.

Fors prijskaartje
Alles bij elkaar ‘een dijk van een opgave’ waar ‘een fors prijskaartje aan hangt’, aldus Vendrik. Daarom vindt de Rekenkamer het ‘opmerkelijk’ dat het kabinet vorig jaar 256 miljoen euro uit het gemeentefonds heeft gehaald, ongeveer 17 procent van het onderwijshuisvestingsbudget. Motivatie: het geld werd door de gemeenten niet uitgegeven aan scholenbouw. De middelen zijn overgeheveld naar het onderwijs en een belangrijk bestanddeel geworden van de 689 miljoen euro die het kabinet heeft uitgetrokken voor het Nationale Onderwijsakkoord. Het is dus niet meer beschikbaar voor onderwijshuisvesting.

Bovendien komen schoolbesturen al jaren niet uit met de vergoeding die ze krijgen voor de materiële lasten, een kwestie waar de Rekenkamer in een eerder onderzoek al op gewezen heeft maar die nog niet is opgelost. Vendrik: ‘We bevelen de staatssecretaris daarom aan om nog eens goed naar het gat tussen de uitgaven en de bekostiging te kijken.’ 

De greep in de gemeentekas heeft de goede samenwerking tussen schoolbesturen en gemeenten niet bevorderd, terwijl het daar toch al vaak aan schortte. Niet verwonderlijk, want de belangentegenstellingen zijn ingebakken in het stelsel. Gemeenten willen de bouwbudgetten zo laag mogelijk houden, terwijl schoolbesturen willen besparen op exploitatiekosten. Die twee gaan niet samen. Een energiezuinig gebouw, vraagt extra investeringen. ‘Gemeenten en schoolbesturen moeten samenwerken in een stelsel dat niet vanzelf leidt tot het beste resultaat. Er zitten prikkels in het systeem die de doelmatigheid niet bevorderen’, aldus Vendrik. En dat leidt tot wrijving en conflicten.

Schoolbesturen klagen bijvoorbeeld al jaren over de te lage bouwbudgetten die zij van de gemeenten krijgen. De Rekenkamer geeft hen gelijk. Met de vergoedingen die uit de modelverordening van de VNG rollen, kun je geen schoolgebouwen neerzetten die aan de eisen in het Bouwbesluit voldoen, laat staan duurzame, frisse en energiezuinige gebouwen. ‘Het ligt niet op onze weg om aanbevelingen te doen aan gemeenten, daar heb je lokale rekenkamers voor, maar het is een punt dat wij wel moeten benoemen’, vindt Vendrik.

Goede voorbeelden
Het vergt veel van schoolbesturen en gemeenten om in deze situatie het algemeen belang in het oog te houden. Toch vindt de Rekenkamer dat het stelsel niet volledig op de schop hoeft. ‘Als we hadden geconstateerd dat het één grote rommel is, hadden we dat wel opgeschreven. Maar we zien ook veel voorbeelden van goede samenwerking tussen gemeenten en schoolbesturen, waarbij op een professionele en zakelijke manier de onderwijshuisvesting ter hand wordt genomen.’

Daar komt bij dat doordecentraliseren van de onderwijshuisvesting naar de schoolbesturen – wat 44 gemeenten al hebben gedaan en waar scholen in het voortgezet onderwijs landelijk beleid van willen maken – volgens Vendrik ‘niet zaligmakend is’. Schoolbesturen missen de vastgoedexpertise die gemeenten wel in huis hebben en lopen bij doordecentralisatie forse financiële risico’s. Het debacle bij ROC Leiden dat bijna failliet ging dankzij megalomane bouwprojecten ligt nog vers in het geheugen.

‘Maar ik zie ook genoeg mislukte nieuwbouwprojecten bij gemeenten’, stelt Vendrik. ‘Maar zo’n debacle drukt meestal zwaarder op de begroting van een school dan op die van een gemeente.’

De Rekenkamer gaat daarom voor verbetering van het huidige systeem. De belangrijkste aanbeveling: leg in de wet vast wie er verantwoordelijk is voor renovatie. Staatssecretaris Dekker heeft dat niet gedaan toen de basisscholen vorig verantwoordelijk werden voor het buitenonderhoud. Hij ging ervanuit dat gemeenten en schoolbesturen er samen wel uit zouden komen, maar renovatie dreigt een nieuwe splijtzwam te worden. Terwijl een levensduurverlengende renovatie vaak de meest doelmatige oplossing is.

Duidelijkheid
‘Wij denken dat je duidelijkheid moet scheppen. Niet alleen om te voorkomen dat schoolbesturen en gemeenten blijven bekvechten over wie er moet opdraaien voor de renovatiekosten – het heeft ook implicaties voor de begrotingen’, stelt Vendrik. ‘Als een school verantwoordelijk is voor renovatie moet daar ook voor worden gereserveerd. Als het tot de gemeentelijke taken hoort, moet de gemeenteraad weten welke kosten daarvoor in de begroting moeten worden opgenomen. Zolang er onduidelijkheid is, reserveert er waarschijnlijk niemand.’

Vendrik sluit niet uit dat er weer nieuwe grensconflicten ontstaan als is vastgelegd wie er verantwoordelijk is voor renovaties. ‘Er zullen discussies ontstaan over wat tot renovatie hoort en wat onderhoud is. Dat blijf je houden met dit stelsel. Het is geen ideaal model waarin alles vanzelf goed gaat. Maar het gaat ook niet vanzelf fout. Daarom zeggen wij: probeer het stelsel te verbeteren, vul de lacunes op. Verbeter de samenwerking tussen gemeenten en schoolbesturen. Dat gaat niet vanzelf. Dat vraagt een actieve en waar nodig een activerende rol van de staatssecretaris.’