Meer grip op schoolfusie

Na de drama’s met Amarantis en Inholland kunnen gemeenten zich teweer stellen tegen de fusiedrang van onderwijsinstellingen. Maar de toets waarin die rol is vastgelegd is ‘duur en bureaucratisch’. Blijft er voor ouders en leerlingen daardoor wel voldoende te kiezen?

Gemeente de baas op school?
Scholen lijken een wereld op zich. Toch laten gemeenten hun invloed gelden. Een serie over hoe dik die vinger in de pap is.

Groot, groter, grootst; dat is sinds de jaren negentig het motto in het onderwijs. Van hbo tot basisonderwijs werd lumpsumfinanciering ingevoerd waardoor schoolbesturen zelf konden bepalen waaraan de overheidssubsidie wordt besteed. Die autonomievergroting ging gepaard met fusies en schaalvergro­ting, een proces dat werd afgedwongen en aangewakkerd door de overheid. In het mbo en hbo moesten honderden kleine schooltjes op straffe van opheffing fuseren tot multisectorale hogescholen en regionale opleidingen centra (roc’s); in het voortgezet en primair onderwijs stimuleerde de overheid fusies door een premie op bestuurlijke schaalvergroting te zetten. 

Dat beleid had succes. Maar eenmaal in gang gezet, was de schaalvergroting niet meer te stuiten. Net gefuseerde hbo-instellingen met enkele duizenden studenten fuseerden door tot regionale reuzen met meer dan 10 duizend studenten. In 2002 bereikte de schaalvergroting een voorlopig hoogtepunt toen vier hbo-instellingen in Alkmaar, Haarlem, Diemen en Rotterdam/Delft samensmolten tot Hogeschool Inholland. De megahogeschool met bijna 40 duizend studenten verspreid over tientallen vestigingen in de Randstad lag door de rammelende organisatie en onderwijsgebreken al snel onder vuur.

Hét symbool van ongeremde expansiedrift in het onderwijs moest toen nog ontstaan. Begin 2007 fuseerde ROC ASA, een christelijke mbo-instelling met vestigingen in Utrecht, Amersfoort en Amsterdam, met de Isa Scholengroep, een eveneens christelijk schoolbestuur met middelbare scholen in Amsterdam en Zaanstad. Een half jaar later sloten de christelijke vo-scholen uit Almere zich aan en ontstond Amarantis, een intersectorale onderwijsreus met 30 duizend leerlingen, 3.300 medewerkers en 65 locaties in drie provincies. Het bestuur vestigde zich in een prestigieus pand aan de Amsterdamse Zuidas, wat flink heeft bij­gedragen aan het beeld dat Amarantis het product was van megalomane bestuurders die losgezongen waren van de problemen op de werkvloer in Amsterdam-West of het Utrechtse Kanaleneiland.

Onmogelijke opgave
Vijf jaar na het ontstaan bleek dat de fusiepartners zichzelf hadden opgezadeld met een onmogelijke bestuurlijke opgave. Terwijl het bestuur ruziede over de gaten in de begroting, ging het met het onderwijs snel bergafwaarts. Begin 2012 moest het ministerie van Onderwijs ingrijpen om een bankroet van de onderwijsreus te voorkomen en werd Amarantis opgesplitst in twee vo-scholen en drie mbo-colleges. De onafhankelijke onderzoekscommissie die achteraf de oorzaken van het debacle onderzocht, wierp de vraag op of de autonomie van schoolbesturen en de schaalvergroting in het onderwijs niet te ver is doorgeschoten.

Het Amarantis-drama was misschien voorkomen als de politiek eerder had geluisterd naar de Onderwijsraad. In 2005 pleitte het onafhankelijke adviescollege, voorgezeten door hoogleraar onderwijs­kunde Fons van Wieringen, al voor een fusietoets. In 2008, toen het maatschappelijk ongenoegen over de schaalvergro­ting in het onderwijs verder was toe­genomen, adviseerde de raad opnieuw een rem te zetten op de voortgaande fusies. De Tweede Kamer was er toen wel rijp voor.

Onderwijskamer
Het idee was een speciale onderwijs­kamer in te richten bij de Nederlandse Mededingingsautoriteit (NMa), maar het werd uiteindelijk de onafhankelijke Commissie Fusietoets Onderwijs (CFTO) die de minister van Onderwijs adviseert over een voorgenomen fusies in het po, vo en mbo. Fusies in het hoger onderwijs worden beoordeeld door de commissie die ook de doelmatigheid van nieuw onderwijsaanbod onder de loep neemt. De CFTO ging in oktober 2011 van start en Fons van Wieringen, die inmiddels af­scheid had genomen van de Onderwijsraad, werd voorzitter.

De fusietoets moet voorkomen dat er in een gebied maar één schoolbestuur overblijft. Want ouders, leerlingen en studenten moeten iets te kiezen hebben en niet afhankelijk zijn van een mono­polist. Daarnaast waakt de CFTO over de menselijke maat. Het schoolbestuur moet bereikbaar zijn voor leerlingen en docenten zodat ze invloed hebben op beslissingen. En het bestuur moet idealiter deel uitmaken van de maatschappe­lijke omgeving van de school.

Daarom toetst de CFTO allereerst of er intern draagvlak is voor de fusie. Be­sturen moeten een fusie-effectrapportage voorleggen aan de medezeggenschapsraden, die instemmingsrecht hebben bij een fusie. Daarin moeten ze motieven, doelen en gevolgen van de fusie uiteenzetten, maar ook een kosten/baten-analyse maken. Bovendien moeten ze aangeven welke alternatieven voor de fusie zijn onderzocht. In de fusie-effectrapportage moet ook het advies van college van B&W van de betrokken gemeenten zijn opgenomen. De commissie kijkt of deze route goed is afgelegd.

Daarnaast toetst de CFTO of het verlies aan keuzevrijheid opweegt tegen de winst van de fusie. Hard nodig, volgens voorzitter Van Wieringen. ‘Schoolbesturen die te maken hebben met krimp of andere tegenslag, zoeken vaak automatisch een fusiepartner waarmee ze de vaste kosten kunnen delen’, stelt hij. ‘Ze zouden ook hun bestuursbureau kunnen inkrimpen, maar dat is niet zo populair.’

Grootste school
Inmiddels heeft de commissie 135 keer geadviseerd. In 90 procent van de gevallen was het oordeel positief. Zo heeft de CFTO vorig jaar ingestemd met het onderbrengen van het openbare Mondriaan College in Oss bij het katholieke Carmelcollege, het op een na grootste schoolbestuur in het voortgezet onderwijs. Het bestuur van Carmel zetelt 130 kilometer verderop, in Hengelo.

De havo- en vwo-afdelingen van het Mondriaan hebben te weinig leerlingen om het onderwijsaanbod in de hoogste leerjaren goed vorm te geven. En op het aantrekken van de instroom hoeft de school niet te rekenen: het aantal leerlingen in Oss neemt af. Fuseren met de scholengemeenschap Het Hooghuis die door Carmel wordt bestuurd, is daarom volgens het bestuur de enige manier om de continuï­teit van het onderwijs te garanderen.

Het CFTO deelt die analyse, ook al wordt de fusieschool de grootste vo-school van Nederland en verdwijnt het openbaar onderwijs voortgezet onderwijs in Oss. Leerlingen uit Oss die naar een openbare middelbare school willen, moeten voortaan uitwijken naar Cuijk of Den Bosch.

Maar de onderwijswethouder van Oss wilde niet lijdzaam wachten tot het te laat zou zijn om nog voorwaarden te stellen aan een fusie. Het Carmelcollege heeft haar statuten aangepast zodat het gemeentebestuur inspraak blijft houden. En het neutrale karakter van het Mondriaan blijft behouden omdat het een algemeen bijzondere school wordt, legt Renze Portengen, coördinerend secretaris van de CFTO uit.

‘Als het openbaar onderwijs in het spel is, zien we vaker heel doorwrochte adviezen van het gemeentebestuur’, stelt Portengen. Maar als er sprake is van een fusie in het bijzonder onderwijs, maakt een gemeentebestuur zich er soms met één regeltje vanaf. Jammer, want gemeenten hebben niet voor niets een rol gekregen bij de fusietoets, betoogt Van Wieringen. ‘Het was de uitdrukkelijke wens van de Tweede Kamer dat gemeenten tegenwicht bieden aan het automatisme waarmee gefuseerd wordt. Zij hebben immers belang bij een divers onderwijsaanbod.’

Om gemeentebesturen een handje te helpen, hebben CFTO en de VNG een leidraad opgesteld (zie kader hiernaast). Dit najaar evalueert de Tweede Kamer de fusietoets. Hoewel de CFTO dus zelden negatief adviseert over voorgenomen fusies zijn de brancheorganisaties PO-raad en VO-raad de toets liever kwijt dan rijk. Het zou een duur, bureaucratisch instrument zijn dat het redden van kleine scholen in krimpgebieden onmogelijk maakt en daardoor diversiteit juist in de weg staat. Van Wieringen pareert die kritiek. Hij wijst erop dat regels vorig jaar al zijn aangepast. Scholen die hun leerlingpopulatie in vijf jaar met 15 procent zien dalen, hoeven geen fusietoets aan te vragen.

Maar ook als er geen fusietoets is, moeten schoolbesturen een fusie-effectrapportage aan de medezeggenschapsraden voorleggen. Dat is het duurste en tijdrovendste onderdeel van het proces. En het nut van deze fusie-effectrapportage bestrijden de brancheorganisaties niet. Hoewel de schaalvergroting voortschrijdt, vindt Van Wieringen dat de fusietoets toch zijn nut heeft bewezen. ‘De preventieve werking is belangrijk. Door de fusietoets is de vanzelfsprekendheid van een fusie een beetje weg. Besturen worden gedwongen na te denken of fuseren wel de beste oplossing is’, stelt de CFTO-voorzitter.

Hij kan zich niet voor­stellen dat de minister zal voorstellen de fusietoets weer af te schaffen. ‘Het algemene gevoel in de politiek is dat we altijd een fusietoets in het onderwijs nodig zullen hebben. Al is het maar voor extreme gevallen waarin er een heel groot bestuur dreigt te ontstaan.’ Portengen: ‘De gevleugelde uitdrukking die daarbij vaak gebruikt wordt is dat er geen conglo­meraten meer mogen ontstaat die too big to fail zijn.’

Hoe te handelen bijeen voorgenomen fusie?
5 tips voor gemeente­besturen
• Adviseer tijdig zodat medezeggenschapsraden en school­be­sturen het oordeel van de gemeente in hun besluitvorming kunnen meenemen.

• Check bij andere schoolbesturen en organisaties die indirect belang hebben bij de fusie, zoals buitenschoolse opvang en zorginstellingen, of er draagvlak is voor de fusie.

• Beoordeel een fusie niet alleen op de gevolgen voor de onderwijshuisvesting, maar denk ook aan de lokale impact. Hou bijvoorbeeld rekening met het  werkgelegenheidseffect van verplaatsing van een bestuursbureau. 

• Bevorder evenwichtige verhoudingen tussen besturen op korte en lange termijn; bedenk dat grote besturen vaak steeds meer kleintjes opslokken. 

• Denk niet zwart-wit, een gemeente kan ook neutraal adviseren, en deel de motivatie met medezeggenschap en schoolbesturen.

De CFTO publiceert alle adviezen aan OCW op www.cfto.nl